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日志

 
 

用信访登记表申请行政机关履行法定职责的效力  

2017-05-22 07:11:42|  分类: 以案说法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【裁判要旨】行政机关信访部门作出的信访答复行为通常不具有可诉性,法院一般不予受理。但公民以信访登记表的形式向有法定职权的行政机关申请履行法定职责的,该行政机关应依照法律、法规以及规章的授权作出处理。如行政机关仅以信访复函的方式建议申请人通过其他法律途径解决,实际上是一种拒绝、推诿履行法定职责的行为,该行为具有可诉性,法院应予受理。

 

  【案情】

  原 告:龙志勤

  被 告:广州市国土资源和房屋管理局

  原告龙志勤诉称:原告龙志勤养父龙伙连于1988年6月6日取得原广州市白云区萝岗镇人民政府颁发的穗郊罗字第381106号《农村(墟镇)宅基地使用证》,宅基地座落于广州市萝岗区黄陂西街8号、10号。龙汉其于1989年4月10日取得原广州市白云区萝岗镇人民政府颁发的穗郊罗字第161115号《农村(墟镇)宅基地使用证》,宅基地座落于广州市萝岗区黄陂西街6号。

  由于龙汉其非法占用龙伙连的上述部分宅基地建房,原告养母徐甜于2007年4月向广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局申请撤销龙汉其持有的穗郊罗字第161115号《农村(墟镇)宅基地使用证》,该局于2008年8月12日作出穗萝国房[2008]94号《关于要求撤销宅基地证的答复》,认为穗郊罗字第381106号《农村(墟镇)宅基地使用证》颁发在前,穗郊罗字第161115号《农村(墟镇)宅基地使用证》颁发在后,两证存在部分面积重叠,按实地测量,龙汉其房屋实际占用龙伙连房屋14.77平方米。因广州市农村宅基地证的登记管理职权由被告行使,原告于2008年12月向被告申请撤销龙汉其的上述宅基地证,但被告却未履行法定职责撤销龙汉其的宅基地证,而是作出一份穗国房群字[2008]3735号《信访复函》,该复函只是告知原告通过法律途径解决有关问题,并无任何实质性内容,也不属于具体行政行为。原告对该复函向广州市人民政府申请行政复议,广州市人民政府竟然作出维持上述《信访复函》的决定,令人难以理解。因此,请求法院判令被告履行法定职责,撤销穗郊罗字第161115号《农村(墟镇)宅基地使用证》,并责令龙汉其将占用土地交还原告;由被告承担本案诉讼费用。

  被告广州市国土资源和房屋管理局答辩称:一、因穗郊罗字第381106号《农村(墟镇)宅基地使用证》的使用人为龙伙连,原告龙志勤称其系龙伙连的养子,但并无证据证实,故原告不是本案适格当事人,其无权提起本诉讼。二、被告受理原告的信访事项后,及时转交广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局办理。由于广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局回复被告其无权处理,被告遂于2009年2月16日对原告作出《信访复函》答复原告,并作出指引,严格依照《国土资源信访规定》以及《信访条例》的规定履行职责,被告不存在不作为的情形。三、龙汉其领取的穗郊罗字第16115号《农村(墟镇)宅基地使用证》由法定职权机关核发,程序合法,符合当时的法律规定,不应予以撤销。四、由于我国80年代核发宅基地证在法律以及测量技术上均不成熟,难免宅基地边界存在误差。虽然龙汉其与龙伙连各自持有的宅基地证有部分面积重叠,但龙汉其领取的宅基地证是合法有效的,小部分面积重叠可以通过更正程序纠正,并不能成为撤销龙汉其整个宅基地证的理由。因此,原告请求撤销龙汉其的宅基地证没有法律依据。五、原告要求被告责令龙汉其交还土地的诉请属于另一法律关系,缺乏法律依据,不应支持。综上,被告已对原告的信访问题作出回复,不存在不作为的情形,请求法院予以维持,驳回原告诉讼请求。

  法院经审理查明:龙伙连、徐甜分别系原告龙志勤的养父母,龙伙连于1998年12月死亡。龙伙连于1988年6月6日取得原广州市白云区萝岗镇人民政府核发的穗郊罗字第381106号《农村(墟镇)宅基地使用证》,证载地址位于广州市萝岗区黄陂村前巷126号,现门牌号码为广州市萝岗区黄陂西街8号、10号。龙汉其于1989年4月10日取得原广州市白云区萝岗镇人民政府核发的穗郊罗字第161115号《农村(墟镇)宅基地使用证》,证载地址位于广州市萝岗区黄陂村130号,现门牌号码为广州市萝岗区黄陂西街6号。

2007年4月23日,原告养母徐甜向广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局申请撤销龙汉其取得的穗郊罗字第161115号《农村(墟镇)宅基地使用证》,确认龙汉其占用的南至北3米,东至西5米的宅基地属徐甜所有。广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局于2008年8月12日作出穗萝国房函[2008]94号《关于要求撤销宅基地证的答复》,确认龙汉其持有的穗郊罗字第161115号《农村(墟镇)宅基地使用证》与龙伙连持有的穗郊罗字第381106号《农村(墟镇)宅基地使用证》存在9.91平方米的证载面积重叠,另龙汉其房屋还无证占用龙伙连证载面积4.86平方米,上述占用面积共计14.77平方米。因该局无撤销农村宅基地使用证的职权,建议徐甜向被告广州市国土资源和房屋管理局申请处理。2008年12月16日,原告向被告提交《来访登记表》,要求被告指令广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局撤销龙汉其持有的穗郊罗字第16115号《农村(墟镇)宅基地使用证》或由被告直接撤销该证。被告收到上述登记表后,于同月31日向广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局发出《信访转送函》,要求该局对原告的申请事项进行处理。2009年2月12日,广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局复函被告,回复认为该局无权行使撤销农村宅基地证的职能。被告遂于同月16日作出穗国房群字[2008]3735号《信访复函》,答复原告如其对龙汉其持有的穗郊罗字第16115号《农村(墟镇)宅基地使用证》存在异议,可向广州市人民政府申请行政复议或者通过司法途径解决。原告不服被告作出的上述《信访复函》,认为被告行政不作为,向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府于2009年6月22日作出穗府行复[2009]133号《行政复议决定书》,维持被告作出的上述《信访复函》。

 

  【审判】

  广州市萝岗区人民法院审理认为:原告龙志勤系龙伙连的养子,有龙伙连生前所在居民委员会以及街道办事处出具的证明证实。因而,龙志勤以龙伙连养子的身份,在龙伙连死亡后,认为被告不履行撤销有关宅基地证的法定职责的行为侵犯其合法权益,有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条的规定提起行政诉讼。被告认为龙志勤不是本案适格原告,无权提起本诉讼的答辩意见,缺乏事实依据,本院不予采纳。

  根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十一条规定:"土地行政主管部门因工作失误导致登记不当的,应当依法予以更正";《广州市农村房地产权登记规定》第四条规定:"广州市房地产行政主管部门负责本规定的组织实施";第二十二条规定:"有下列情形之一的,由房地产行政主管部门决定撤销全部或者部分登记事项……",被告作为广州市房地产行政主管部门,具有更正、撤销农村房地产权登记事项的法定职权。原告认为龙汉其持有的宅基地证与其养父龙伙连持有的宅基地证存在面积重叠,龙汉其房屋非法占用龙伙连的宅基地,向被告申请撤销龙汉其的宅基地证,被告作为法定职权机关,应依据上述规定对原告的申请进行审查并作出处理。被告虽然以信访复函的形式建议原告通过其他途径解决,但该复函对原告的申请事项并无作出任何实质性处理。显然,被告是以上述方式推诿其法定职责范围内的事项,其实质属于不履行法定职责的行为。原告要求被告对其申请事项作出处理的诉请具有法律依据,本院予以支持。被告认为其对原告作出信访答复即已履行法定职责的答辩意见缺乏事实和法律依据,本院不予采纳。

  广州市萝岗区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:一、被告广州市国土资源和房屋管理局自本判决生效之日起六十日内对原告龙志勤要求撤销穗郊罗字第161115号《农村(墟镇)宅基地使用证》的申请履行法定职责。二、驳回原告龙志勤的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告广州市国土资源和房屋管理局负担。

一审宣判后,原、被告均无提出上诉。该判决已发生法律效力。

 

  【评析】

  原告龙志勤因认为其养父持有的农村宅基地证与邻居龙汉其所持有的农村宅基地证存在面积重叠的情况,提交《来访登记表》要求被告广州市国土资源和房屋管理局撤销龙汉其的宅基地证,被告以《信访复函》的形式向原告作出答复。那么,原告的申请是否属于信访申诉行为,被告作出信访复函的行为是否属于行政诉讼受案范围?

  《信访条例》第二条规定:本条例所称信访,是本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。因此,行政机关依法受理、办理信访事项,对建议、意见或者投诉请求作出采纳或者不采纳、支持或者不支持的决定,均属于信访答复行为。信访作为一种处理社会矛盾的方式,越来越被行政管理相对人以及各级行政机关运用于各类行政管理活动中。根据《最高人民法院关于不服县级人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定,信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。因此,行政机关信访部门作出的信访答复行为,通常不具有可诉性,法院一般不予受理。

然而,司法实践中,行政机关采用信访答复形式作出的行政行为内容具有多样性和复杂性,对行政相对人的效力拘束也不一。有的行政机关对相对人通过信访方式提出的投诉请求,不进行认真审查,对完全不属于《信访条例》所规定的涉访事项,也按照信访程序用信访答复形式作出处理,错误适用法律。因此,对于行政机关的信访复函,不应被其外在形式所迷惑,而应分析其实质。本案即属于此种情形。原告龙志勤以《来访登记表》的形式向被告提出申请,虽然申请形式不够规范,但原告在《来访登记表》中的请求非常明确,要求撤销龙汉其持有的宅基地证。因此,原告填写《来访登记表》的目的并不是对任何行政机关的信访投诉,而是向具有管理农村宅基地证的法定职权部门提出撤销宅基地证的申请。原告养母徐甜虽然曾向广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局申请撤销龙汉其的宅基地证,但该局仅对龙伙连与龙汉其分别持有的宅基地证存在证载面积重叠的事实予以确认,并无作出撤销龙汉其宅基地证的决定,被告受理原告的申请不属于重复处理。根据《信访条例》第十四条第二款规定,依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项,不属于信访机构受理、处理的范围。原告的申请事项未经任何法定职权部门处理,依法可通过上述法定途径寻求救济,故其申请事项不属于行政机关信访机构的处理范围。根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十一条以及《广州市农村房地产权登记规定》第四条的规定,被告作为广州市房地产行政主管部门,具有更正、撤销农村房地产权登记事项的法定职权,其应对原告的申请依照法律、法规以及规章的授权作出处理,而不是依照《信访条例》作出信访答复。被告以信访复函的方式建议原告通过其他法律途径解决,不仅是规避了有关法律,也变相剥夺了行政相对人的诉权。对此情况,法院应慎重审查,保护行政相对人的合法诉权。《行政诉讼法》第十一条第(五)项的规定,申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,属于行政诉讼受案范围。本案被告作出的信访复函行为,实际上是一种拒绝、推诿履行法定职责的行为,根据上述法律规定,该行为具有可诉性,法院应予受理。为监督行政机关依法行政,并及时、有效地维护行政相对人的合法权益,法院还应适用履行判决。

    (作者:金霞,单位:广州市萝岗区人民法院)

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