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日志

 
 

食品安全类案件六大疑难问题实务指引  

2017-06-01 14:30:06|  分类: 食品安全 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2017-05-28 食药法苑

食品安全类案件尤其是消费者购买食品后以食品不符合安全标准为由提起的诉讼日益增多,该类案件在审判实践中由于审判人员对于相关法律、司法解释的理解和认识不一致,存在法律适用不统一的情况。

为了促进案件裁判尺度的统一、妥善处理好此类纠纷,北京市高级人民法院组织召开了北京法院食品安全类专题案例研讨会,邀请了相关领域知名学者、有关行政管理部门、最高法院的相关专家学者、北京市法院审判业务专家、北京市三级法院的审判业务骨干参加,并对相关问题进行研究讨论。

会后,结合研讨会的讨论情况就相关法律问题进一步会商,并达成一定共识,形成《北京法院食品安全类案件疑难问题审判指引》。


北京法院食品安全类案件

疑难问题审判指引


1

食品生产许可与食品安全标准之间的关系如何界定?未经许可从事食品生产经营活动与生产不符合食品安全标准的食品所应承担的法律责任和后果是否相同?

第一种观点认为:国家对食品生产经营实行许可制度,从事食品生产应当依法取得食品生产许可。我国对食品生产者以行政许可方式严控市场准入,食品安全固然是其中重要考虑因素,旨在确保食品生产者具备生产符合食品安全标准食品的条件,但食品生产许可作为事前控制措施,尚需事中及事后其他措施与之配合方能保证取得食品生产许可的食品生产者生产的食品符合食品安全标准。因此取得食品生产许可的食品生产者生产的食品未必都符合食品安全标准;反之,未取得食品生产许可的食品生产者生产的食品未必都不符合食品安全标准。对于食品是否符合食品安全标准的认定,不宜简单以食品生产者是否取得食品生产许可为依据,二者属不同范畴,没有必然联系。食品生产许可实质上是国家通过行政管理规范赋予食品生产企业市场准入的资格,其属于行政管理的范畴,食品生产者未经许可从事食品生产经营活动应承担行政法上的责任,如接受行政没收、行政罚款等行政处罚措施,但不应承担《食品安全法》规定的惩罚性赔偿的民事责任;而食品安全标准属于《中华人民共和国标准化法》的调整范围,对于生产不符合食品安全标准的食品的行为,根据《食品安全法》的规定,食品生产者应承担相应的行政责任、民事责任,甚至是刑事责任,其中的民事责任引入了惩罚性赔偿机制,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者要求支付食品价款十倍或者损失三倍的赔偿金。

第二种观点认为:对于食品安全标准应从严把握。国家对食品生产实行许可制度意味着食品生产企业取得生产许可证是其从事食品生产的前提和门槛,是对从事食品生产的基本要求,在未取得生产许可的情况下生产的食品即可认定为不符合食品安全标准,并按照《食品安全法》的规定承担相应的惩罚性赔偿责任。

我们同意第二种观点。首先,从食品安全标准的角度看,对于食品未经过生产许可即生产并销售的,应从实质安全标准与形式安全标准两个方面作出判断。具体来看,实质安全标准方面,未取得食品生产许可而生产或销售的食品并不必然意味着其实质上不符合食品安全标准。但生产许可证是食品符合食品安全标准的一项重要表征,食品生产、经营者应对未取得食品生产许可的理由进行合理说明,并对食品实质上符合食品安全标准承担举证证明责任。只要食品生产者、经营者未取得生产许可,且未能举证证明涉诉食品实质上是安全的并符合获得生产许可的安全生产条件和要求,即可认定其实质上不符合食品安全标准,从而承担惩罚性赔偿责任。形式安全标准方面,由于国家制定有《预包装食品标签通则》,要求在食品标签上标注生产许可证号,因此生产者或经营者在食品的标签上未标注食品生产许可证号或标注虚假食品生产许可证号的行为均违反了《食品安全法》对食品形式安全标准的要求,同时该行为足以影响食品安全并对消费者造成误导,从而亦应按照《食品安全法》的规定承担惩罚性赔偿责任。其次,从社会效果来看,第二种观点的处理方式不仅符合大众的普遍价值观和心理预期,而且可以倒逼食品生产经营企业遵守食品生产经营的国家许可制度和法律,健全和完善国家的食品安全体系。

2

普通食品中添加的中药材既不在相关行政机关已公布的许可名单中,也不在禁用名单中,该食品是否应认定为不符合食品安全标准的食品,消费者能否依据《食品安全法》第一百四十八条的规定主张惩罚性赔偿?

第一种观点认为:《食品安全法》第三十八条规定:“生产经营的食品中不得添加药品,但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。按照传统既是食品又是中药材的物质目录由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布。”根据该规定,食品中可以添加的中药材应在国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布的许可添加的物质目录范围内,未记载在该目录中的中药材可能存在对消费者身体健康的潜在危害,如食品中添加了不在许可添加目录范围内的中药材,该食品应认定为不符合食品安全标准的食品,消费者可以主张惩罚性赔偿。

第二种观点认为:卫生部曾于2002年下发《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》,该通知中公布了《既是食品又是药品的物品名单》、《可用于保健食品的物品名单》、《保健食品禁用的物品名单》三类名单。前两类名单属于许可添加的物质目录,第三类名单属于不允许添加的物质目录。在前两类许可添加的物质目录和第三类不允许添加的物质目录之外,还存在着大量的食用安全风险尚未确定的中药材,将该中药材添加入食品中并不意味着对人体健康会造成危害,故在食品中添加许可名单和禁用名单之外的中药材,不应认定为不符合食品安全标准的食品,从而适用惩罚性赔偿。

第三种观点认为:当前我国食材种类繁多,已经被国务院卫生行政部门确定收录在许可添加和禁止添加名单当中的中药材仅是一小部分,大量的中药材是否可以向食品中添加在目前尚未作出准确界定和区分,食品中添加了许可名单和禁用名单之外的中药材并不意味着该食品一定不符合安全标准,因此,对于该种情形下食品是否符合安全标准需依赖于卫生行政部门和食品药品监督管理部门的专业判断。审判实践中,应待相关行政部门就添加中药材的食品是否属于不符合食品安全标准的食品作出认定后,再依据认定结论作出是否适用惩罚性赔偿的裁判。

我们同意第三种观点。审判实践中对于普通食品中添加的中药材既不在相关行政机关已公布的许可名单中,也不在禁用名单中,该食品是否符合食品安全标准的问题,有赖于卫生行政部门和食品药品监督管理部门的专业判断,应就此问题向相关国家行政部门征求意见,对于国家相关行政部门就添加中药材的食品作出不符合食品安全标准的认定的,食品生产者应当依据《食品安全法》第一百四十八条第二款的规定向消费者承担惩罚性赔偿责任。但需要注意的是,在此情形下,如消费者向食品经营者提出惩罚性赔偿请求的,因认定食品中添加中药材是否符合安全标准具有较强的专业性,并非通过食品的形式和外观并借助普通食品安全知识即可加以判断,故食品经营者经营不符合食品安全标准的添加食品在主观上难以认定为“明知”,从而无法仅因此对其适用惩罚性赔偿责任。


3

消费者与经营者就诉争食品是否存在买卖合同关系的举证责任应如何分配?

我们认为:如何在消费者和经营者之间就是否成立买卖合同关系分配举证责任通常需要考虑以下因素,如交易方式、交易习惯以及双方之间举证能力的强弱。对于消费者来说,只要其提供了购物凭证、所购商品的实物,就可以认为其完成了初步的证明责任。如因购物凭证记载信息不全、不明确导致不能精确指向所购商品型号,经营者主张诉争食品并非买卖关系的标的物的,考虑到购物凭证系经营者格式化制作和出具,而消费者对购物凭证的具体化程度通常难以要求,不具有进一步举证的能力和可能,所以此时把举证责任分配给经营者是合理的,应由其对主张的事实承担举证证明责任。经营者未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的,法院应认定消费者与经营者之间就诉争食品成立买卖合同关系。上述的举证责任分配方式在当前的审判实践中属于主流观点,同时也符合当前我国普通民众的交易习惯和心理预期。


4

《食品安全法》规定的惩罚性赔偿是否需以食品造成消费者实际人身损害为前提?

我们认为:尽管法律法规对于《食品安全法》规定的惩罚性赔偿是否需以食品造成消费者实际人身损害为前提并未作出明确规定,但根据《食品安全法》的立法目的及该法一百四十八条的文意解释,《食品安全法》中惩罚性赔偿条款的立法本意并不限于人身权益损害,还包括违约损失,其适用于违约之诉和侵权之诉,不受人身权益遭受损害的限制,而且该惩罚性赔偿制度是建立在“价款”上的,而非建立在消费者实际遭受的或者实际需要填补的损失基础之上[1]。此外,《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条规定:“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的,人民法院应予支持”。从文义解释来讲,该条明确规定了“消费者除要求赔偿损失外,” 还可以向经营者主张价款十倍赔偿金。这也就意味着只要消费者购买了不安全食品,即可主张十倍赔偿金,而无需证明其受到了人身损害。综上,食品生产者或经营者生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,该食品并未造成消费者实际人身损害,消费者依据《食品安全法》第一百四十八条的规定向食品生产者或经营者主张惩罚性赔偿金的,人民法院应予支持。

 标题 标  题  

[1] 参见最高人民法院民一庭编著《最高人民法院关于食品药品纠纷司法解释理解与适用》第214页,人民法院出版社2015年11月版。


5

进口食品经营者经营明知是不符合食品安全标准的食品应如何认定?食品经营者销售食品时对中文标签是否符合食品安全标准须负担的法定审查义务是否因进口检验检疫机构签发的检验检疫证明而免除?

第一种观点认为:检验检疫机构对进口食品出具检验检疫证明的行为系行政许可,作为食品经营者对该行政许可享有信赖利益。在食品经营者已审查食品进口商所取得检验检疫证明的情况下,即使其所售食品的中文标签不符合食品安全标准,亦不能推定其在销售时的主观状态为“明知”,不能判令其向消费者承担支付十倍价款的赔偿责任。

第二种观点认为:食品进口商取得的检验检疫证明仅表明行政机关按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫后,根据检验、检测、检疫结果核准其进口食品。食品经营者从进口商处购进食品时,仍负有如实记录食品信息和全面审查食品中文标签是否符合食品安全标准的义务,如其未完全履行该项义务,导致销售中文标签不符合食品安全标准的食品,即应承担惩罚性赔偿责任。

我们同意第二种观点。按照《进出口食品安全管理办法》第十六条第一款规定:“检验检疫机构应当对标签内容是否符合法律法规和食品安全国家标准要求以及与质量有关内容的真实性、准确性进行检验,包括格式版面检验和标签标注内容的符合性检测”,但从与食品安全管理有关的行政机关在《食品安全法》下的职权分配看,检验检疫机构不负责食品安全标准制定或食品流通活动监督管理。根据国家质量监督检验检疫总局发布的《关于进一步规范进口食品、化妆品检验检疫证单签发工作的公告》(2015年第91号)的有关规定,自2015年7月28日起,对进口食品经检验检疫合格的,或检验检疫不合格但已进行有效处理合格的签发“入境货物检验检疫证明”,不再签发“卫生证书”。 签发“入境货物检验检疫证明”时,除按质检总局规定填写相关内容外,证明栏中证书文字统一为“上述货物业经检验检疫监督管理,准予进口。”2016年3月1日国家质检总局进出口食品安全局公布的《关于“进口食品的卫生证书”有关咨询的回复》中对“入境货物检验检疫证明”的性质和效力给予了明确,确认“入境货物检验检疫证明”的效力为“证明该批次食品从正常途径进口,依照我国法律法规规定经检验检疫”。可见,检验检疫机构签发“入境货物检验检疫证明”仅表明进口食品的来源和途径正当,已依我国法律法规规定的检验检疫技术标准、技术规范对进口食品进行了审查和认定,但并非确保进口食品在销售流通环节完全符合食品安全标准。进口食品进入流通环节后食品进口商、食品经营者仍属于食品安全责任主体的范围,食品经营者销售食品时须负担的法定义务不因检验检疫机构签发检验检疫证明的行政许可行为而免除。对于进口食品,食品经营者仍应对其所销售的食品是否符合食品安全标准进行严格审查。只要食品经营者没有尽到进货查验义务和相应的注意义务,所销售的食品存在通过形式和外观即可判断的安全隐患,如食品标签存在影响食品安全或对消费者造成误导的明显瑕疵等情形,即可认定食品经营者构成“明知”,消费者主张食品经营者承担惩罚性赔偿责任的,人民法院应予支持。食品经营者赔偿后有权向食品的国内进口商、境外出口商、境外生产企业追偿。


6

《食品安全法》第一百四十八条但书条款应如何理解和适用?标签瑕疵的范围如何认定?

第一种观点认为:为了保证食品安全,严格规范食品生产者和经营者标注标签的行为,应对《食品安全法》第一百四十八条但书条款规定的标签瑕疵的范围做严格认定,只要食品的标签、说明书存在影响食品安全的情形或因标签上的信息不真实、不准确导致消费者对食品产生错误认识,即不构成瑕疵,而应适用惩罚性赔偿。

第二种观点认为:应对《食品安全法》第一百四十八条但书条款规定的标签、说明书“不会对消费者造成误导”做限缩解释,该误导的范围应限制在与食品安全有关的误导,否则将会导致食品生产者和经营者承担惩罚性赔偿责任的范围过宽,承担责任过重。

我们倾向于第二种观点。2015年修订的《食品安全法》在惩罚性赔偿条款中增加了但书内容,认为食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵,可以不适用惩罚性赔偿。因此对于食品生产者和经营者在食品标签的标注过程中存在不符合国家标准和要求的情形时是否适用惩罚性赔偿责任应作进一步区分,如果该标签瑕疵不影响食品安全且不会对消费者造成误导,则不应适用惩罚性赔偿。审判实践中对于“不影响食品安全”在判断标准上基本没有分歧,只要标签不符合国家相应规范的标注行为不会对食品安全构成影响即属于“不影响食品安全”的瑕疵。但对于“不会对消费者造成误导”如何理解和适用则存在较大分歧。对消费者造成误导,一般理解为因食品标签上的信息和内容存在不够真实、准确、完整的错误,导致消费者对于与食品相关的信息,如质量、价格、性能、数量、产地、食用方法等产生了错误的认识。误导包括许多类型,如视觉误导、概念性误导、功能性误导、选择性误导、价格性误导等,我们认为在审判实践中有必要对误导的范围做一定的限缩,将误导限定于与食品安全有关的误导为宜,其他与食品安全无关的误导皆不属于《食品安全法》第一百四十八条但书条款规定的“误导”范畴。综上所述,《食品安全法》第一百四十八条但书条款应作如下理解:食品的标签、说明书存在瑕疵,但该瑕疵属于不影响食品安全且不会对消费者造成食用安全方面误导的,食品生产者和经营者可以排除适用惩罚性赔偿责任。应当注意的是,对于食品的标签、说明书存在瑕疵,该瑕疵不影响食品安全且造成与食用安全无关的误导的,亦不适用《食品安全法》第一百四十八条规定的惩罚性赔偿条款,但如果对于该误导经营者存在欺诈行为的,消费者仍可依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条的规定主张购买食品价款的三倍赔偿。


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