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日志

 
 

揭开行政行为面纱  

2017-05-17 11:56:59|  分类: 法官说法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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——公安机关交通事故责任认定的可诉化分析

 

●作者|薛敏(绍兴市上虞区人民法院)

●来源|作者授权行政涉法研究刊发

●未经授权许可不得擅自转载

 

引 子

案例:2016年10月20日,某市公安分局交通警察大队作出编号第33068232016****号《道路交通事故认定书》(简易程序),认定A、B负同等事故责任。B对该事故责任认定不服后,依照《道路交通事故处理程序规定》(以下简称《规定》)第五十一条的规定,向上级公安交警部门提出复核,主要理由包括:其一,从监控视频可以看出,B驾驶车辆遇到红灯正常刹车后,A驾驶车辆从B的车辆右侧超车,A车左后部碰撞到B车前部右侧大灯,故认为应当由B负事故的全部责任;其二,该起事故责任认定适用法律条款是双方均违反安全驾驶,但B并不存在任何违反安全驾驶的行为,且出警人员现场也口头陈述确系A全部责任,但事后出具的事故责任认定书中却表述同等责任。最终,上级公安交警部门复核结果是不予受理。现B寻求行政复议、行政诉讼均被告知不予受理。

 

上述案例反映出这样一种情形,即交通事故责任认定中当事人一方或双方对交警部门作出的事故责任认定结果不服或有异议,但无法寻求外部救济。对异议的救济途径,《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道交法》)并没有明确规定,只是在《规定》中有所涉及,即向上一级公安交通警察部门申请复核。相关法律规定中并没有关于对事故责任认定不服的行政复议、行政诉讼规定。故实务界认为,探讨事故责任认定的救济途径并没有太大的现实意义。还有部分学者认为,当事人对事故责任认定不服,完全可以自行启动民事诉讼程序,可以由法院在民事诉讼中对该事故责任认定进行司法审查。

 

一、交通事故责任认定的法律属性分析

 

(一)证据说。《道交法》第七十三条规定,公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。持证据说的观点,认为交通事故认定只是交通事故处理过程中围绕交通事故调查所形成、将多种证据串联在一起的法律文书,其本质是描述交通事故的成因及当事各方在事故形成过程中所起作用的大小进行分类,是对事故过程的客观描述。(1)同时将过去传统的《道路交通事故责任认定书》变更为现在更为科学的《道路交通事故认定书》。

 

(二)行政行为说。持该种观点认为,交通事故责任认定是公安机关交通警察管理部门根据《道交法》及相关法律法规实施的一种行政确认行为,确认的是交通事故各方当事人的违法事实及其与事故形成的因果关系,作出相关当事人的责任划分,对当事人的权益产生直接或间接的影响。同时从法理上分析,交警部门作出的事故责任认定符合行政行为的构成要素,即必须是拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为、必须是与行使行政职权有关的行为、必须是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。(2)

 

(三)参考性意见说。持此观点主要是基于证据说与行政行为说均有一定的合理性,从而采取的中间处理方式,即交警部门作出的事故责任认定是其居于中立第三方,对事故发生的现场状况、产生原因、责任大小的划分进行客观描述,对各方当事人仅是起到参考作用,如果当事人不服,可以就事故发生产生的财产损失、人身损害提起民事诉讼,由人民法院对该事故责任认定结果进行采纳与否。也就是说,虽然交警部门作出的事故认定对当事人的权益产生影响,但可以通过民事诉讼的司法审查方式对事故责任认定书是否符合证据要件进行判断。

 

上述关于交通事故责任认定的法律属性,历来争议较大,但笔者认为事交通故责任认定具有行政行为的表象和实质。如果认为是居于中立地位的第三方出具的鉴定意见或者其他某种证据,基于作出的主体系行政机关,公众自然有理由相信该事故责任认定存在事实认定不清、程序不当、适用法律错误的情形,甚至存在交警部门与一方当事人串通损害另一方合法利益之行为,即使通过民事诉讼程序进行审查,但事故责任认定书毕竟具有公权力属性,实践中推翻或不予适用的情形少之又少。

 

二、交通事故责任认定的审查历史变迁

 

对于交通事故责任的的司法审查问题,一直都是学术界乃至实务界争论较大的法律问题。在《道交法》制定实施之前,各地法院意见也不一致,有的法院将交通警察部门作出的事故责任认定纳入了行政诉讼受案范围(3),该案例裁判要旨中,归纳的争议焦点之一即是交通部门作出的交通事故责任认定书是否属于行政诉讼的受案范围,合议庭认为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定,对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。所谓具体行政行为,是指行政机关在行政管理活动中行使行政职权,针对相对人,就特定的具体事项,作出的有关相对人权利义务的单方行为。交通事故责任认定书是交通部门依照职权的行政管理行为,并在民事诉讼中,对当事人承担的责任大小产生实际影响,因此应当认定为具体行政行为,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

 

2004年11月10日,最高人民法院分管行政审判工作的负责人在全国法院行政审判工作座谈会上提到,关于交通事故责任认定案件的受理问题,2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》中第七十三条明确规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。据此,我们认为对于一项证据是否成立、合法问题,完全没有必要通过一个独立的诉讼案件来解决。最高人民法院正在就此问题研究制定相关的司法解释,在司法解释正式出台之前,对此类案件以暂不受理为宜。对于已经受理的应当尽快审结,已经判决的仍然有效。(4)

 

2005年全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会给湖南省人大常委会法规工作委员会答复(5)中称,根据道路交通安全法第七十三条的规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的,可以向人民法院提起民事诉讼。至此,交通事故责任认定已被完全排除在行政诉讼受案范围之外。

 

三、交通事故责任认定可诉化必要性分析

 

交通事故责任认定除符合前述行政行为说中符合行政行为构成表象外,其纳入行政诉讼受案范围,还可以从以下几个方面进行理解:

 

(一)行政主体的概念所决定。根据行政法的一般原理,行政主体资格包括权,即自己享有并行使行政职权;名,即以自己的名义实施行政活动;责,即必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任。对于交通事故责任认定行为,道路交通警察部门权力授权来源于《道交法》,其以自己的名义对外作出事故责任认定,也能够独立的承担相应的法律责任。虽然《道交法》规定了制作交通事故认定书作为处理交通事故的证据,但交通事故责任认定书系行政主体作出的书面载体成为证据并不矛盾,不能简单理解为事故责任认定书就是中立一方的鉴定意见或参考意见,亦不能混淆“行为”与“载体”的概念。

 

(二)行政诉讼受案范围扩大所决定。2015年5月1日新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条将“具体行政行为”修改为“行政行为”。也就是说立法者已将“具体行政行为”作为可诉行政行为的标准进行了完善,即任何行政行为都是具体的、具象的、实际的。虽然2005年全国人大常务委员会法制工作委员会的答复将交通事故责任认定排除出具体行政行为而导致无法进入行政诉讼,但新的《行政诉讼法》已经摒弃了“具体行政行为”的概念,将受案范围明显扩大,因此交通事故责任认定纳入行政诉讼受案范围亦有了法律层面的支持。由学者提出“具体行政行为”与新修订法提到的“行政行为”系被包含关系,既然同为立法者声明,故前者已经否定系具体行政行为了,必然也否定系行政行为。笔者并不赞同这一说法,前者系立法结束,后者系立法规定,虽然同为立法者制定,但基于“新法优于旧法”之原则,也应当以新法为准。同时关于具体行政行为与行政行为的关系,不能简单认定被包含与包含关系,具体行政行为与抽象行政行为的分类仅是学理上标准,不能以此否定行政行为的外延。

 

(三)行政行为“处分性”的特征所决定。法国行政法理论认为,行政行为是行政机关的一种法律行为,是发生行政法效果的法律行为,还包括行政机关以外的某些行为。(6)我国行政法理论结合大陆法系国家和地区关于行政行为的概念,强调了行政行为对权利义务的处分或者变更当事人的法律地位,并不关注该行为是抽象的还是具体的。我国台湾地区行政法理论也认同行政行为是行政机关所为的直接发生法律效果的法律行为,也对权利义务产生规制作用。(7)那么交通事故责任认定最终确立的是责任划分,对当事人权利义务必然产生影响,对法律责任承担内容也进行了明确的分配。虽然实践中“道路交通事故责任认定书”已经变更为“道路交通事故认定书”,少了“责任”二字,但从认定结果上看,依然是对责任进行了明确划分,也就是说形式改变不了实质。

 

(四)权力与救济的法律原则所决定。“有权力必有救济”是法运行的一般原则,既然法律赋予了公权力机关的相应的职权,也应当赋予公民对该权力处分带来的救济方式。也有学者认为,2009年1月1日起施行的《道路交通事故处理程序规定》明确规定了当事人对事故责任认定不服的,可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内,向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。笔者认为复核程序与行政复议、行政诉讼等救济方式无法相提并论,且复核程序原则上采取书面审查,只是特定情形下才有听取意见环节。另外该规定中第五十二条将包括简易程序处理的道路交通事故责任认定排除出不予受理的环节,故实际上规避了诸多事故责任认定接受上级复核的程序。换句话说,前文提到的案例虽然提起复核申请,但也是面临不予受理的尴尬境地。

 

四、交通事故责任认定可诉化的建议

 

(一)修订《道交法》,明确对交通事故责任认定不服的可以复议或诉讼。根据《立法法》的相关规定,关于诉讼或复议的规定,应当由法律明确规定,《道交法》既然是授权法,也应当就当事人的权利救济在监督章节进行规定。同时对诸如“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见”类的立法性答复、函等内容进行明示废止。

 

(二)清理《道路交通事故处理程序规定》等规章、规范性文件、领导讲话中关于事故责任认定未纳入行政诉讼受案范围的规定。民事诉讼对于事故责任认定仅是从证据的合法性、关联性、真实性角度进行判断;而行政诉讼是对事故责任认定的合法性方面进行审查,包括事实认定是否清楚、调查处理程序是否规范、法律适用是否正确等。进一步修订完善相关的部门规章,更多从实践操作层面进行细化规定;清理省级层面的事故责任认定等规范性文件,就认定标准等内容进行明确统一。

 

(三)完善行政诉讼一并处理民事争议制度。新修订的《行政诉讼法》第六十一条首次规定了行政诉讼一并解决民事争议的内容;《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》进一步对行政诉讼中一并审理关联民事争议的相关诉讼程序问题进行了规定。(8)为了避免有的当事人就事故责任认定的关联民事争议提起民事诉讼,有的当事认定仅对事故责任认定提起行政诉讼,造成对事故责任认定的判断标准不一而导致司法公信力降低的问题,笔者建议对此类案件可以通过行政诉讼一并处理民事争议方式进行“一锅端”处理。

 

五、结语

清华大学法学院余凌云教授在其《论道路交通事故处理规范的标准化——以日本的实践为借鉴》一文中提到:交通行政法充满着特殊性和重要性的行政法领域未得到学界的重视,该领域还未出现具有建构性且有影响力的研究成果,交通事故处理规范标准化建设应当以法院为主导。(9)

 

【注释】

(1) 李玉琴、邵祖峰:《公安机关交通事故责任认定本质、法律依据与原则》,《上海公安高等专科学校学报》,2016年6月第26卷第3期第59页。

(2) 梁凤云著:《新行政诉讼法讲义》,人民法院出版社2015年2月第1版,第12页。

(3) 见“王瑞英、房华诉日照市公安局交警支队五莲大队行政确认案”, 山东省五莲县人民法院(2004)莲行初字第106号行政判决书。

(4) 参见《最高人民法院副院长奚晓明在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话——全面提高行政审判司法能力 为党的执政能力建设提供有力的司法保障》。

(5) 参见 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》{法工办复字〔2005〕1号}。

(6) 王名扬著:《法国行政法》,北京大学出版社2016年1月第1版,第105—106页。

(7) 翁岳生编:《行政法》(上册),中国法制出版社2009年2月第1版,第606—607页。

(8) 张明军:《行政诉讼对关联民事争议的一并审理——对新行政诉讼法第六十一条的理解与适用》,《人民司法》2016年第7期,第55页。

(9) 余凌云:《论道路交通事故处理规范的标准化——以日本的实践为借鉴》,《政治与法律》2016年第4期?主题研讨,第2页。

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