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食品相关产品:都说不该管,到底该谁管?  

2017-05-31 07:23:10|  分类: 食品安全 |  标签: |举报 |字号 订阅

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都说不该管,到底该谁管?

 

“食品相关产品”在工商、质监、食药监三合一体制下监管职责是明确的,但在三个部门分设的情况下变成了一个似乎都有职责又几乎都可以找到不管理由的“三不管”问题。按照无缝监管的思路,本文就工商、质监和食药监分设的情况下“食品相关产品”的市场监管和行政执法职责划分谈点看法。

一、食品相关产品的内涵和外延

《中华人民共和国食品安全法》第二条将用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备称为食品相关产品并纳入该法调整的范围。

该法在附则中进一步明确:用于食品的包装材料和容器,指包装、盛放食品或者食品添加剂用的纸、竹、木、金属、搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品和直接接触食品或者食品添加剂的涂料。用于食品生产经营的工具、设备,指在食品或者食品添加剂生产、销售、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等。用于食品的洗涤剂、消毒剂,指直接用于洗涤或者消毒食品、餐具、饮具以及直接接触食品的工具、设备或者食品包装材料和容器的物质。

二、法律法规规章和规范性文件的规定

修订后于2015年10月1日起正式施行的《食品安全法》在食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理和法律责任等六个章节中涉及食品相关产品的规定,特别是在附则中明确规定“食品相关产品生产活动的具体管理办法由国务院质量监督部门依照本法制定。”该法有多处提到质量监督部门,没有单独提到工商部门,但工商部门应该是广义的市场监督部门,那么这里的质量监督部门包不包括工商部门?

2016年修订并施行的《中华人民共和国食品安全法实施条例》多处将将质量监督和工商行政管理并列表述,说明了《食品安全法》中的“质量监督部门”应该是指质量监督检验检疫部门而不是广义的质量监督部门。如第六十一条第二款“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行食品安全监督管理法定职责、日常监督检查不到位或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除的处分;其主要负责人应当引咎辞职。”

2017年4月6日印发的《国务院办公厅关于印发2017年食品安全重点工作安排的通知》(国办发〔2017〕28号)安排了十二项重点工作,其中,在“加强食品安全法治建设”工作中规定“制定食品相关产品监管办法,抓紧修订进出口食品安全管理办法。(质检总局牵头,国家卫生计生委、食品药品监管总局配合)”;在“严格生产经营过程监管”工作中强调“加强食品相关产品生产企业监管,规范标识标注。(质检总局、食品药品监管总局按职责分工负责)”、在“严厉打击食品安全违法犯罪”中强调“进一步加大对食品相关产品的执法打假力度。(质检总局负责)”、在“加强食品安全基础和能力建设”中规定“加强食品相关产品检验检测能力建设。(食品药品监管总局、公安部、农业部、国家卫生计生委、质检总局、国家发展改革委、财政部等部门,各省级人民政府按职责分工负责)”。

从上述工作安排可以看出,国务院在考虑食品相关产品建立规章、过程监管、行政执法和基础建设四个方面均没有分配给工商部门职责。整个文件涉及工商部门职责的有两处,在“严格生产经营过程监管”中强调按照职责分工深入开展农村食品安全治理,重点排查治理农村及城乡结合部地区突出食品安全风险隐患,有针对性地强化长效机制建设,在“严厉打击食品安全违法犯罪”中明确了加大对虚假违法食品广告的查处力度的职责。

那么,工商部门在食品相关产品中是不是没有职责呢?全面分析法律法规和国务院相关“三定”方案,我们可能得出不同的结论。

三、当前的一些不同认识和解决思路

关于食品相关产品的监管职责,有人认为,按照《食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例(修订草案送审稿)》的立法思路,显然应该由质监部门负责,但是,根据国务院三定方案,质监部门只管生产领域,流通领域食品相关产品应该由食品药品监督管理部门或者工商行政管理部门负责(《食品安全法》第四十一条:生产食品相关产品应当符合法律、法规和食品安全国家标准。对直接接触食品的包装材料等具有较高风险的食品相关产品,按照国家有关工业产品生产许可证管理的规定实施生产许可。质量监督部门应当加强对食品相关产品生产活动的监督管理。)。有人认为食品相关产品在没有和食品结合之前,肯定不由食品药品监督管理部门负责,应该由质量监督部门负责。有人则认为,按照《食品安全法》第一百二十四条、第一百二十六条、第一百五十二条等规定以及《国务院办公厅关于印发2017年食品安全重点工作安排的通知》,食品相关产品应该由质量监督管理部门负责,不应由食品药品监督管理部门负责。

笔者认为,鉴于《产品质量法》第八条和第七十条的例外规定,在上述三个部门分设的情况下,按照国务院关于产品质量监管的职责分工,食品相关产品在生产领域的“产品质量问题”应该由质监部门负责,在流通领域发现的产品质量问题由工商部门负责,但是,因食品相关产品和食品在生产、流通、消费等环节结合而产生的“食品安全问题”应该由食品药品监督管理部门依据《食品安全法》负责监督管理。比如,食品生产设备的的生产者或者经营者违反《产品质量法》第五条“禁止伪造或者冒用认证标志等质量标志;禁止伪造产品的产地,伪造或者冒用他人的厂名、厂址;禁止在生产、销售的产品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好。”的,应该分别由质监部门或工商部门依照《产品质量法》调查处理。而当这些生产设备投入到食品生产领域并被食品药品监督管理部门发现的,则可以由食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百一十三条、第一百一十四条、第一百二十五条的相关规定处理。

这里,我们特别注意区分了“产品质量问题”和“食品安全问题”。这是回答食品相关产品监管职责必须区分的概念。

《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发(2013)24号)关于食品药品监督管理总局与相关部门的职责分工中明确“国家质量监督检验检疫总局负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理。质量监督部门发现食品相关产品可能影响食品安全的,应及时通报食品药品监督管理部门,食品药品监督管理部门应当立即在食品生产、流通消费环节采取措施加以处理。食品药品监督管理部门发现食品安全问题可能是由食品相关产品造成的,应及时通报质量监督部门,质量监督部门应当立即在食品相关产品生产加工环节采取措施加以处理。”“食品药品监督管理部门负责药品、医疗器械、保健食品广告内容审查,工商行政管理部门负责药品、医疗器械、保健食品广告活动的监督检查。食品药品监督管理部门应当对其批准的药品、医疗器械、保健食品广告进行检查,对于违法广告,应当向工商行政管理部门通报并提出处理建议,工商行政管理部门应当依法作出处理,两部门建立健全协调配合机制。”

可以进一步明确的是,凡用于食品(包括食品添加剂,下同)的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备,违反《产品质量法》的,均属于产品质量问题,应该按照《产品质量法》的规定质量监督部门(包括工商部门)按照国务院关于产品质量监督管理的分工负责监管。但是,《国务院办公厅关于印发2017年食品安全重点工作安排的通知》中规定由质检总局负责“进一步加大对食品相关产品的执法打假力度。”这个“执法打假”是否包括商标侵权、虚假标识、虚假宣传等假冒活动?笔者认为,此项工作应该由质检总局负责,但是,具体的监管和执法还是要回归到法律法规的规定中去把握。也即食品相关产品的质量问题应该依照《产品质量法》的规定确定监管主体,而食品相关产品涉及的食品安全问题应该按照《食品安全法》的规定确定监管主体。

作者单位:湖北省恩施州工商局

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