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关于信访答复的可诉性问题  

2017-05-22 07:06:43|  分类: 司法判例 |  标签: |举报 |字号 订阅

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杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案

 

【裁判摘要】

  行政机关驳回当事人申诉的信访答复,属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为,并未对当事人的权利义务产生新的法律效果,不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。当事人不服行政机关作出的上述信访答复,申请行政复议,接受申请的行政复议机关作出不予受理决定,当事人不服该决定,诉请人民法院判决撤销该不予受理决定的,人民法院不予支持。

 

  原告:杨一民,男,52岁,住四川省成都市罗家碾街。

  被告:四川省成都市人民政府,住所地:四川省成都市人民西路。

  法定代表人:葛红林,该市市长。

  原告杨一民因与被告四川省成都市人民政府(以下简称成都市政府)发生其他行政纠纷,向四川省成都市中级人民法院提起行政诉讼。

  原告杨一民诉称:原告系原成都市第五中学(现为成都列五中学)职工,该校以 1992年就已对原告作“除名处理”为由,拒绝给原告安排工作、发放工资,还强行收缴原告住房,但长期不向原告送达相关处理文书,其行为严重侵犯原告的人身权、财产权。为此,原告于2005年向成都市教育局申诉。成都市教育局于2005年5月20日以其办公室的名义向原告作出信访回复,称原成都市教育委员会(即成都市教育局的前身)已于1992年作出《对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》,并认为该批复符合法律规定。原告不服,向四川省教育厅申诉,四川省教育厅责令成都市教育局复查。成都市教育局又于2005年8月18日再次给予原告信访答复,答复内容与前次信访回复一致。原告仍不服该信访答复,于2005年 9月9日向被告成都市政府提出行政复议申请,请求成都市政府就该信访答复所涉及的事项作出行政复议。成都市政府收到复议申请后,认为原告的复议申请不符合行政复议的受理条件,于2005年9月13日作出成府复不字(2005)第6号不予受理决定。原告认为,成都市教育局对原告作出的信访答复是具有行政确认和行政处理性质的申诉处理决定,对原告的人身权、财产权有严重影响,而不是一种单纯的“解释、说明”,故原告依法向成都市政府提起的行政复议申请,完全符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第六条第(九)、(十一)项关于行政复议受案范围的规定。成都市政府在没有向原告正确说明理由和依据的情况下,对这种明显属于依法可申请行政复议的案件作出不予受理决定,忽视了宪法赋予公民的救济权,剥夺了可供原告选择的法定救济机会。该不予受理决定与有关法律、法规的规定明显不符,适用法律、法规明显错误。故请求法院判决撤销成都市政府作出的成府复不字 (2005)第6号不予受理决定。

  被告成都市政府辩称:根据行政复议法的相关规定,行政复议是一项旨在对具体行政行为进行监督的制度。由于原告杨一民申请行政复议针对的事项是成都市教育局作出的信访答复,该信访答复不是成都市教育局作出的具体行政行为,因此杨一民的申请依法不属于行政复议的受理范围。请求法院依法驳回杨一民的诉讼请求,维持成都市政府对杨一民的行政复议申请作出的不予受理决定。

  被告成都市政府在法定举证期限内向法院提交了作出被诉不予受理决定的相关证据材料和法律依据:

  1.原告杨一民提出的行政复议申请书,用以证明杨一民于2005年9月9日向成都市政府申请行政复议针对的事项是成都市教育局办公室于2005年8月18日就杨一民的申诉作出的信访答复;

  2.成都市教育局于2005年5月20日对杨一民作出的信访回复、四川省教育厅于2005年6月28日给杨一民的复函、杨一民于2005年6月30日向成都市教育局提交的《请求市教育局重新正确对本人申诉进行处理的几点意见》以及成都市教育局办公室于2005年8月18日对杨一民作出的信访答复,用以证明杨一民的复议申请不符合行政复议法规定的受理行政复议的条件;

  3.成都市政府于2005年9月9日作出的成府复不字(2005)第6号不予受理决定书及送达回证,用以证明成都市政府作出的不予受理决定程序合法,并已于2005年9月13日送达杨一民;

  4.国务院《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定,用以证明杨一民对信访答复不服,不能申请行政复议,其提出的行政复议申请依法不属于行政复议的范围;

  5.行政复议法第一条、第六条、第十一条和第十七条的规定,用以证明成都市教育局针对杨一民的申诉作出的信访答复不属于行政复议法所规定的可以申请行政复议的具体行政行为,成都市政府作出的不予受理决定书认定事实清楚,适用法律正确。

  成都市中级人民法院依职权调取了以下证据:

  1.于1992年10月3日向原成都市教育委员会报送的《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》,该报告的内容为:原成都市第五中学根据川人发(1984)4号文规定,决定将原告杨一民作除名处理;

  2.原成都市教育委员会于1992年12月23日作出的成教发人(1992)78号《对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》,该批复同意将杨一民作除名处理。

  成都市中级人民法院一审查明:

  1992年,原成都市第五中学(现成都列五中学)向原成都市教育委员会(现为成都市教育局)报送了《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》,原成都市教育委员会于1992年12月23日作出成教发人(1992)78号批复,同意将原告杨一民作除名处理。2005年,杨一民因上述纠纷到成都市教育局进行信访申诉,该局于2005年 5月20日以其办公室的名义向杨一民作出信访回复,认为原成都市教育委员会于 1992年作出的《对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》是符合法律规定的。收到该信访回复后,杨一民向四川省教育厅上访,四川省教育厅责成成都市教育局重新答复杨一民。成都市教育局于2005年8月18日再次给予杨一民信访答复,其内容与前次信访回复一致。2005年9月9日,杨一民就成都市教育局于2005年8月18日作出的信访答复向被告成都市政府提出行政复议申请,成都市政府于2005年9月9日作出成府复不字(2005)第6号不予受理决定,并已送达杨一民。

  本案的争议焦点是:原告杨一民因不服成都市教育局作出的信访答复,向被告成都市政府提出的行政复议申请,是否属于行政复议受理范围。

  成都市中级人民法院一审认为:

  原成都市教育委员会(现成都市教育局)于1992年批复同意原成都市第五中学对原告杨一民作除名处理,时隔13年之后,原告杨一民就自己被除名一事先后到成都市教育局、四川省教育厅信访申诉,成都市教育局针对杨一民的申诉最终作出信访答复,认为当年原成都市教育委员会作出的批复符合相关规定。杨一民对该信访答复不服,向被告成都市政府提出的行政复议申请,不属于行政复议受理范围。

  首先,行政复议法第六条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的; (四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的; (七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的; (八)认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的; (十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的;(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”上述规定并未明确将行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为列入行政复议的受理范围。

  其次,行政复议的受理范围,应当是行政机关作出的影响公民、法人及其他组织的权利义务关系的具体行政行为。本案中,成都市教育局作出的信访答复,对原告杨一民的现实权利义务状态并未产生新的影响,亦未改变原有的行政法律关系,属于行政机关驳回当事人对具体行政行为提起申诉的重复处理行为。行政机关驳回当事人就具体行政行为提出的申诉请求,实际上仅是告知当事人该具体行政行为正确,并说明当事人就该具体行政行为提出的申诉请求依法不应支持。驳回当事人申诉的信访答复既没有改变原有行政法律关系,也没有形成新的行政法律关系,对当事人的权利义务没有产生新的影响,故不属于行政复议的受理范围。

  综上,被告成都市政府作出的成府复不字(2005)第6号行政复议不予受理决定认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法,应予维持。

  据此,成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (一)项的规定,于2006年7月21日判决:

  维持被告成都市政府作出的成复不字 (2005)第6号行政复议不予受理的决定。

  一审案件受理费100元、其他诉讼费用30元,共计130元,由原告杨一民负担。

  杨一民不服一审判决,向四川省高级人民法院提起上诉,主要理由是:1.成都市教育局以其办公室名义作出的信访答复中涉及的原成都市第五中学《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》和原成都市教育委员会《对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》,仅仅是单方面陈述的内部文件,从未送达上诉人。因此,成都市教育局作出的确认上述内部文件符合有关规定的信访答复,不属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,且成都市教育局以其办公室的名义作出信访答复主体不符,是越权行为。一审法院认为成都市教育局作出的信访答复属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,对上诉人现存权利义务状态并未产生新的影响,亦未改变原有的行政法律关系,是对行政机关重复处理行为的错误理解。上诉人提出的行政复议申请,依法属于行政复议受理范围,上诉人的诉讼请求依法应当得到支持。2.一审法院依职权调取的证据未经庭审质证,一审判决依据上述证据认定本案事实,违反了证据规则和审判原则。综上,请求二审法院依法改判,判令被上诉人成都市政府依法受理上诉人的行政复议申请。

  上诉人杨一民没有提交新的证据。

  被上诉人成都市政府答辩称:上诉人杨一民因不服原成都市第五中学作出的除名处理决定,到成都市教育局、四川省教育厅信访申诉。成都市教育局办公室最终于 2005年8月18日对上诉人作出驳回其申诉的信访答复,该行为属于行政机关对同一事项的重复处理行为,不属于可以申请行政复议的具体行政行为,当事人应当依照国务院《信访条例》的明确规定寻求救济途径。一审判决维持被上诉人作出的不予受理决定是正确的,请求二审法院依法维持并由上诉人承担诉讼费用。

  被上诉人成都市政府没有提交新的证据。

  四川省高级人民法院经二审质证认为:最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定:“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定,有下列情形之一的,人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据:(一)涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的;(二)涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。”一审法院依职权调取的证据1、证据2不符合上述规定,且上述证据被上诉人成都市政府在行政程序中没有收集和使用,没有将其作为作出不予受理决定的事实依据。上述证据亦未在一审庭审中予以出示和质证。因此,上诉人杨一民就此提出的上诉理由成立,上述证据不能作为本案的定案依据。

  四川省高级人民法院二审查明:

  2005年,上诉人杨一民以成都列五中学借口已对其作“除名处理”,不给其安排工作、发放工资,还强行收缴其住房,但长期不送达相关处理文书,侵犯其人身权、财产权为由,向成都市教育局申诉。2005年5月20日,成都市教育局办公室对杨一民作出信访回复,该回复认为原成都市教育委员会于1992年作出的《对成都市第五中学 <关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》符合法律规定。杨一民不服,向四川省教育厅申诉。四川省教育厅于2005年6月28日答复杨一民:“已将上访材料转送成都市教育局,责成其按照当时的有关法律法规、政策规定和事实依据重新答复你本人。”2005年8月18日,成都市教育局办公室再次对杨一民作出信访答复,该答复载明:“我们再一次对事实进行了调查核实。查明,1992年原成都市第五中学根据你的旷工事实向原成都市教育委员会报送的《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》和原成都市教育委员会于当年作出的《对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》符合川人发(1984)4号文件规定。”该信访答复已送达杨一民。

  2005年9月9日,上诉人杨一民就成都市教育局于2005年8月18日作出的信访答复向被上诉人成都市政府申请行政复议,请求撤销或者确认该信访答复违法,并责令成都市教育局在一定期限内重新作出具体行政行为。同日,成都市政府以杨一民提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由,根据行政复议法的相关规定,作出成府复不字(2005)第6号不予受理决定书,并于同月13日送达杨一民。杨一民不服,向成都市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销成都市政府作出的不予受理决定。

  本案二审的争议焦点仍然是上诉人杨一民因不服成都市教育局作出的信访答复,向被上诉人成都市政府提出的行政复议申请,是否属于行政复议受理范围。

  四川省高级人民法院二审认为:

  行政复议法第十二条规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。”第十七条规定:“行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”根据上述规定,被上诉人成都市政府有权管辖当事人对其下属职能部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件,对当事人提出的行政复议申请,经审查认为不符合行政复议法规定的受理范围的,有权作出不予受理决定。成都市政府于2005年9月9日收到上诉人杨一民递交的行政复议申请,经审查后以该申请不符合行政复议受理条件为由,作出了不予受理决定书,并于同月13日送达杨一民。成都市政府作出该不予受理决定的程序合法。

  行政复议法第一条规定:“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”第六条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的; (五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的;(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(八)认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的;(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据上述法律,可以申请行政复议的具体行政行为,是指行政主体在行使行政职权过程中,针对特定的行政相对人就特定的事项作出的、能够对行政相对人的权利义务产生法律效果的行为。本案中,上诉人杨一民申请行政复议的事项,是成都市教育局办公室针对杨一民的申诉作出的信访答复,该信访答复的内容仅是重申1992年原成都市第五中学报送的《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》和原成都市教育委员会于当年作出的《对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》均符合川人发(1984)4号文件规定,并没有对杨一民的权利义务产生新的法律效果,属于行政机关对当事人不服具体行政行为提出申诉的重复处理行为,因而不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的具体行政行为。

  行政复议法规定了申请行政复议的期限,而当事人向有关行政机关申诉并没有相应的时效限制。如果将行政机关驳回当事人对具体行政行为提起的申诉的重复处理行为视为新的具体行政行为,则无论是否在法律规定的期间内,当事人都可以通过申诉启动行政复议程序,即“申诉--驳回申诉的重复处理行为--对该重复处理行为申请行政复议--行政复议或者再申诉”的重复循环,这样必将导致行政复议申请期限失去意义,影响行政行为的稳定性,影响行政机关依法行政。

  综上,成都市教育局针对上诉人杨一民的申诉作出的信访答复,属于对行政机关对当事人不服行政行为提出的申诉的重复处理行为,不属于行政复议的受理范围。被上诉人成都市政府针对杨一民提出的行政复议申请作出的不予受理决定正确,杨一民关于其申请行政复议的事项符合行政复议受理条件的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。

  据此,四川省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第 (一)项之规定,于2006年11月21日判决:

  驳回上诉,维持原判。

  二审案件受理费100元,由杨一民负担。

  本判决为终审判决。

     (原载于《最高人民法院公报》 2007年第10期)


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