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日志

 
 

驳《注意!“加处罚款”并非所有行政机关能行使》  

2017-05-17 06:54:39|  分类: 食药研讨 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 2017-05-15 刘钢 食药法苑 

近日看到《注意!“加处罚款”并非所有行政机关能行使》一文,发到了群里,各位同行议论纷纷。从最后的争论结果来看,包括该文底下留言,该文实在是错的离谱,完全混淆了概念,因此,我觉得完全有必要发文驳斥,以正视听。下面我逐个引用分析该文。


该文第一部分““加处罚款”是行政机关作出行政处罚决定之后,针对当事人逾期不履行法定义务时,依法可以采取具有双重性质的强制手段,它是一种执行手段也是一种新的具体行政行为。”,该段依据来源于行政处罚法第五十一条第一项规定,这本身没有错。当然,作者还说,这是具有双重性质的强制手段,既是执行手段也是一种新的具体行政行为,这句话其实并不准确,双重性质的强制手段,就是把这种手段指出是一个具体行政行为然后就成为了双重性质?那是不是行政处罚是双重性质的处罚?既是处罚也是具体行政行为?怎么看上去都那么怪怪的?也许是后半句说了废话,因为一般来说,具体行政措施基本上可以说都是具体行政行为,除了一些具有普遍效力的规范之外。


该文第二、三部分作者提出了工商、食药、质检无权加处罚款的观点,由于作者没有提出任何理由依据,所以不予置评。


该文第四部分““加处罚款”由具有行政强制执行权的机关行使:根据《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)第五十一条:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)根据法律规定将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院执行。”的规定,可以看出,一是对违法当事人采取“加处罚款”的措施是“可以”而非“必须”;二是作出行政处罚决定的行政机关包括具有行政强制执行权的机关,如公安、税务、海关、国安等部门,还包括不具有行政强制执行权的机关,如食品药监、工商、质监等部门;三是“加处罚款”并非所有作出行政处罚决定的机关都可采用,作为行政强制执行的一种方式,只能由依法享有行政强制执行权的机关行使。”文中分析的前面部分是对的,理由依据很简单,这是行政处罚法的明文规定,谁看谁知道。第三点中,作者说加处罚款并非所有作出行政处罚决定的机关都可以采用,其理由为加处罚款作为行政强制执行的一种方式,只能由依法享有行政强制权的机关行使。该部分我不知道作者是从哪里得出以上三部门无权加处,作者说只能由依法享有行政强制执行权的机关行使,但却没有说哪里规定以上三部门没有一点行政强制执行权,至少,行政处罚法的规定还是明确的。同时,该部分中作者又自相矛盾了,第二点中说“还包括不具有行政强制执行权的机关,如食品药监、工商、质监等部门”,同时作者前文也指明了加处罚款是一种行政强制执行方式,但在第三点中又说这些部门没有加处罚款的权力,是不是前后又矛盾了?


该文第五部分““加处罚款”是行政机关行政强制执行的方式之一:依据《中华人民共和国行政强制法》(简称《行政强制法》)第十二条:“行政强制执行的方式:(一)加处罚款或者滞纳金;……”的规定,由此可见,一是“加处罚款”是行政机关采取的一种行政强制执行方式,并非行政强制措施种类;二是“加处罚款”与行政机关“处以罚款”的区别明显,前者是强制执行方式,后者属于具体行政行为;三是我国公安、税务、海关、国安等执法机关和县级以上人民政府依法享有行政强制执行权,“加处罚款”既然作为行政强制执行的一种方式,我国相关法律没有赋予食品药监、工商、质监等执法部门享有自行行政强制执行权,则不能行使“加处罚款”这一权力;四是《行政处罚法》和《行政强制法》这两部先后出台、处于同一位阶的法律都对“加处罚款”作出了规定,但《行政强制法》对“加处罚款”的规定更加明确具体,更具有可操作性,因此,有关“加处罚款”的规定必须优先适用《行政强制法》。”加处罚款是行政机关行政强制执行方式之一是必然的,理由跟作者一致,这是行政强制法的直接规定,既然是一种行政强制执行方式,那么自然跟我们平常的罚款是不同性质的,不过作者又犯了一个逻辑错误,前文中有言,加处罚款是一种新的具体行为,该段又仅说是强制执行方式,而罚款属于具体行政行为,那是否是说加处罚款不是具体行政行为,是否跟前文矛盾?!后面说我国公安、税务、海关、国安等机关依法享有行政强制执行权,加处罚款作为行政强制执行的一种方式,我国相关法律没有赋予工商、食药、质检等部门享有,作者是否把行政处罚法不当法律?行政处罚法明文规定,作出行政处罚决定的部门可以采取这种措施,该规定是一条明确的授权性规定,作出行政处罚决定的部门均享有加处罚款的权力,没有任何文意上的歧义。而且,该项规定也没有规定依法,因此是可以直接根据行政处罚法的规定作出的。其他的如从轻减轻处罚,行政处罚法第二十七条第四项规定就是其他依法从轻或者减轻处罚的,适用该项规定就需要其他法的规定。再如跟加处罚款规定同一条第二项的“根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款”,该项规定我们平时在处罚决定中就不会直接引用,一方面是我们未必有查封、扣押的财物,另一方面,以前行政强制法没有出台,该项要求根据法律规定,其他法律没有授权我们拍卖查扣财物抵缴罚款的权力。所以,可以看出,行政处罚法中有没有依法等字样是有很大区别的,没有行政强制法的时代,我们也会申请法院强制执行,直接依据就是行政处罚法第五十一条第三项规定,该项规定并不要求其他依法的事项。因此,该文作者对授权性规定的理解有误,加处罚款属于行政处罚法直接的、明确的授权性规定,工商、食药、质检等执法部门当然可以享有该权力。虽然行政强制法出台,但该法也是一部程序法,主要是对加处罚款的程序做了规定,而并不是否定行政处罚法授权处罚机关的加处罚款权限。当然在该部分作者的观点,跟前一部分第二点中作者自己的观点也是自相矛盾的。


该文第六部分因文字较多,不一一引用,只对作者的观点进行评析。该部分第一点作者引用了行政强制法第十三条规定,行政强制执行只有法律有权规定,这个观点没错,依据是行政强制法的规定。但是随后说的有点问题,“由于法律没有规定食品药监、工商、质监等行政机关具有强制执行权,因此“加处罚款”的强制执行只能申请人民法院强制执行,而不能自行执行”。作者显然是偷换了概念,前面包括标题讨论的是工商、食药、质检是否有权加处罚款,而到了这里变成加处罚款的强制执行,这能是一个概念?我们有权作出行政处罚,跟我们是否有权强行划拨存款抵缴罚款是两个概念,作者显然是犯了偷换概念的逻辑错误!


第二点作者引用了行政强制法第三十四条规定,因作者没多少观点抛出,不予置评。


第三点作者引用了行政强制法第四十五条规定,认为工商、食药、质检由于依法未享有行政强制执行权,因此不得加处罚款。关于这个观点,上文已有详细分析,不再赘述。


第四点作者引用了行政强制法第四十六条规定,由于没有自己的观点,基本只是抄写了一下条文,不予置评。


第五点在我看来是个重点,作者引用了五十三条规定,并因其中规定没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行的规定,得出以上三部门无行政强制执行权的规定。其实作者是误读了行政强制法,理由依据如下:该法第四十六条第三款规定“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,经催告仍不履行的,在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关,可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。”,而该法也明确规定,拍卖抵缴罚款属于行政强制执行的一种方式,这是不是矛盾了呢?其实并不矛盾,这里所指的行政强制执行权指的不过是划拨存款等强制执行方式而已,并不是指所有行政强制执行方式。为什么呢?因为加处罚款只是一种执行罚,最终还是要靠当事人去缴纳罚款和加处罚款才得以最终实现。如果当事人不履行呢?这时,因为我们确实没有冻结划拨存款的权限,因此,在加处罚款不足以震慑督促当事人履行缴纳罚款的义务时,就需要借助于法院执行。同样的,该条第一款规定“行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日,经催告当事人仍不履行的,具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。”可见,这里的行政强制执行指的就是划拨存款之类的执行方式。因此作者是误解了行政强制法的规定,文中所指的无行政强制执行权的部门并不是说没有所有行政强制执行方式,而只是没有除加处罚款之外的执行方式而已,这从前后文可以清晰看出行政强制法的这个观点。


综合作者前后文,作者的基本观点是加处罚款是一种行政强制执行方式也是一种新的具体行政行为(此处作者后文在与行政处罚相比较时有自相矛盾之处),同时,因为法律没有规定以上三部门具有行政强制执行权,因此,三部门不得作出加处罚款决定(此处作者前后文亦有前后矛盾之处,在第四部分第二点、第三点自相矛盾,第六部分第一点中作者将加处罚款的概念转换为加处罚款的强制执行)。根据评析,作者是误解了行政强制法部分行政强制执行权的规定,从该法全文来看,部分出现的行政强制执行权应为划拨存款之类的行政强制执行方式,而并不是排斥加处罚款的行政强制执行方式。同时,作者逻辑概念混乱,一会说加处罚款是行政强制执行方式,一会又似乎把加处罚款排除在行政强制执行方式之外,也或许把行政强制执行权仅理解为划拨存款之类,但又与前文自相矛盾。综上,本文认为,工商、食药、质检等部门根据行政处罚法的规定,享有加处罚款的行政强制执行方式,同时,根据行政强制法的规定,享有拍卖查扣财物抵缴罚款的行政强制执行方式,当然,这两种都是行政强制执行权的一种外在表现。


注意!“加处罚款”并非所有行政机关能行使

“加处罚款”是行政机关作出行政处罚决定之后,针对当事人逾期不履行法定义务时,依法可以采取具有双重性质的强制手段,它是一种执行手段也是一种新的具体行政行为。

在食品药品监管、工商行政管理、质量技术监督等执法部门印发的固定格式执法文书范本《行政处罚决定书》中,均引用有:“逾期不缴纳罚款的,根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第(一)项的规定,每日按罚款数额的3%加处罚款,并依法申请人民法院强制执行”的规定,那么,包括食品药监、工商、质监等在内的所有行政执法机关是否都依法享有“加处罚款”的权力呢?

笔者认为,答案是否定的。“加处罚款”并非所有作出行政处罚决定的行政机关均可以行使的权力。

“加处罚款”由具有行政强制执行权的机关行使

根据《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)第五十一条:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)根据法律规定将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院执行。”的规定,可以看出,一是对违法当事人采取“加处罚款”的措施是“可以”而非“必须”;二是作出行政处罚决定的行政机关包括具有行政强制执行权的机关,如公安、税务、海关、国安等部门,还包括不具有行政强制执行权的机关,如食品药监、工商、质监等部门;三是“加处罚款”并非所有作出行政处罚决定的机关都可采用,作为行政强制执行的一种方式,只能由依法享有行政强制执行权的机关行使。

 “加处罚款”是行政机关行政强制执行的方式之一

依据《中华人民共和国行政强制法》(简称《行政强制法》)第十二条:“行政强制执行的方式:(一)加处罚款或者滞纳金;……”的规定,由此可见,一是“加处罚款”是行政机关采取的一种行政强制执行方式,并非行政强制措施种类;二是“加处罚款”与行政机关“处以罚款”的区别明显,前者是强制执行方式,后者属于具体行政行为;三是我国公安、税务、海关、国安等执法机关和县级以上人民政府依法享有行政强制执行权,“加处罚款”既然作为行政强制执行的一种方式,我国相关法律没有赋予食品药监、工商、质监等执法部门享有自行行政强制执行权,则不能行使“加处罚款”这一权力;四是《行政处罚法》和《行政强制法》这两部先后出台、处于同一位阶的法律都对“加处罚款”作出了规定,但《行政强制法》对“加处罚款”的规定更加明确具体,更具有可操作性,因此,有关“加处罚款”的规定必须优先适用《行政强制法》。

“加处罚款”是行政机关自行强制执行的一种手段

一是根据《行政强制法》第十三条:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定,只有“法律”才可以设定“行政强制执行”,法规和规章没有此项权力,由于法律没有规定食品药监、工商、质监等行政机关具有强制执行权,因此“加处罚款”的强制执行只能申请人民法院强制执行,而不能自行执行。

二是依据《行政强制法》第三十四条:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”的规定,享有行政强制执行权的机关必须按照《行政强制法》专门的、具体的规定行使行政强制执行权力。

三是按照《行政强制法》第四十五条:“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”的规定,如果违法当事人在行政机关决定的期限内不履行法定义务,像公安、税务、海关、国安等这些具有行政强制执行权的执法机关,则依法可以对违法当事人实施“加处罚款”,而食品药监、工商、质监等执法部门由于依法未享有行政强制执行权,则不可以对违法当事人采用“加处罚款或者加处滞纳金”的行政强制执行方式。

四是在《行政强制法》第四十六条中规定,行政机关实施“加处罚款”超过三十日,经催告当事人仍不履行的,具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行,而没有行政强制执行权的行政机关“应当”申请人民法院强制执行,而非“可以”申请人民法院强制执行。

五是依照《行政强制法》第五十三条:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定,可见,像食品药监、工商、质监等执法部门自身并没有行政强制执行权,对在法定期限内不履行法定义务的违法当事人,只能申请人民法院强制执行,而不能自行决定强制执行,包括不能自行决定采用“加处罚款”的行政强制执行方式。

综上所述,“加处罚款”具有双重性质,既是具有行政强制执行权的机关依法采取行政强制执行的一种方式,又是在强制执行阶段以执行罚的形式作出的具体行政行为,实施“加处罚款”的主体具有特定性,食品药监、工商、质监等部门由于自身未依法享有行政强制执行权,对违法当事人采取“加处罚款”的行政强制执行措施将违背有关法律的规定。为此,笔者建议在食品药监、工商、质监等部门的固定格式执法文书中均删除引用的“逾期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款”条款,从而进一步厘清《行政处罚法》和《行政强制法》中“加处罚款”的内在涵义和立法本意,严格遵循“一事不再罚”的法律基本原则,真正做到依法行政、依法执政、依法执法,全面推进我国法治化建设历史进程。

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