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日志

 
 

市场监管部门在烟花爆竹市场监督管理中的职责  

2017-04-18 08:53:01|  分类: 市场监管 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    有人认为,根据《烟花爆竹安全管理条例》等有关法律法规,按照谁主管、谁监管,谁许可、谁监管的原则,市场监督管理部门特别是尚未实现工商、质监等部门合并改革条件下的工商部门对烟花爆竹不再具有监督管理职责。当然,也有完全不同的看法。两种观点争论已久,工商(市场监管)部门作为市场监管和行政执法的综合性部门,厘清这份职责十分必要。为了表述方便,本文所称市场监管部门包含工商部门和质监部门。

一、从监督管理和行政执法的关系看市场监管部门在烟花爆竹市场中的职责

 

监督管理主要但不限于监测、督导、督促、督查、管理、治理等要点,主要侧重于防范方面,是指主体对某人或某事实施的过程管控,目的是不至于失控。市场监督管理是指政府及其部门依照法律法规授权对各类市场主体及其市场行为进行的检查、管控、监督和处罚等活动的总称。市场监管已经成为现代政府的重要职能之一。行政执法的外延很大,包括行政许可、行政强制、行政征收、行政处罚等等,本文讨论时只涉及行政执法的行政处罚功能。在法治政府语境下,监督管理也是行政执法行为,行政执法也是监督管理行为,但是二者的手段和作用结果是不同的。

《国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕91号)在“主要职责”中,明确了安监总局在国家安全生产领域的综合监督管理责任、工矿商贸行业安全生产监督管理责任、危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产准入管理责任、危险化学品安全监督管理综合工作责任和烟花爆竹安全生产监督管理责任,指导协调和监督全国安全生产行政执法工作。可以看出,安监部门在烟花爆竹市场中,主要承担安全方面的综合监督管理职责、安全生产监督管理职责并指导和监督安全生产行政执法工作。

《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕69号)在“主要职责”中,明确了质量监督检验检疫总局负责产品质量安全监督工作,管理产品质量安全强制检验、风险监控、国家监督抽查、国家免检工作,负责工业产品生产许可证管理和纤维质量监督检验工作,监督管理产品质量安全仲裁检验、鉴定,组织开展产品质量安全专项整治工作,依法查处产品质量违法行为,按分工打击假冒伪劣违法活动。根据国务院授权,组织协调全国有关专项打假活动。

《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]88号)在“主要职责”中,明确了工商部门负责市场监督管理和行政执法的有关工作;市场主体的登记注册并监督管理,承担依法查处取缔无照经营的责任;承担依法规范和维护各类市场经营秩序的责任,负责监督管理市场交易行为和网络商品交易及有关服务的行为;承担监督管理流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任(食品安全责任有的地方划归食药监),组织开展有关服务领域消费维权工作,按分工查处假冒伪劣等违法行为;负责反垄断执法,依法查处不正当竞争、商业贿赂、走私贩私等经济违法行为;负责广告活动的监督管理;依法保护商标专用权和查处商标侵权行为等。

从以上三个部门的“三定方案”中不难看出以下几点:一是安监部门的主要职责是安全生产领域的综合性监督管理,市场监管部门的主要职责是产品质量安全和市场领域的综合性监督管理。二是监督管理和行政执法不是同一个概念,“市场监督管理和行政执法”是市场监督管理部门的重要职责。三是侧重于防范的监督管理不排除行政执法,侧重于惩治或处罚的行政执法是监督管理的重要而不是唯一方式。

 

二,从质量监督和组织查处的关系看市场监管部门在烟花爆竹市场中的职责

 

《产品质量法》第八条规定,国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。“法律对产品质量的监督部门另有规定的,依照有关法律的规定执行。”第七十条又进一步规定:“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定,本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的,依照有关法律、行政法规的规定执行。”

《产品质量法》第七十条是关于产品质量领域行使行政处罚权的部门的规定,有三个方面的含义。第一,本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商(市场监管)部门决定;第二,本法第四十九条至第五十七条(即生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的;在产品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好,或者以不合格产品冒充合格产品的;生产国家明令淘汰的产品的,销售国家明令淘汰并停止销售的产品的;销售失效、变质的产品的;伪造产品产地的,伪造或者冒用他人厂名、厂址的,伪造或者冒用认证标志等质量标志的;产品标识不符合产品质量法法第二十七条规定的;产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的等)、第六十条至第六十三条(对生产者专门用于生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的以及生产国家明令淘汰的产品或者以假充真的产品的原辅材料、包装物、生产工具知道或者应当知道属于本法规定禁止生产、销售的产品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的,或者为以假充真的产品提供制假生产技术的服务业的经营者将本法第四十九条至第五十二条规定禁止销售的产品用于经营性服务的隐匿、转移、变卖、损毁被产品质量监督部门或者工商行政管理部门查封、扣押的物品的。)规定的行政处罚由质监部门或者工商部门按照国务院规定的职权范围决定,也意味着已经实现工商、质监等部门合并改革的地区的产品质量问题的行政处罚由市场监管部门负责,没有实现工商、质监等部门合并改革的地区生产领域和流通领域的产品质量问题的行政处罚分别由质监部门和工商部门负责。第三,法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的,依照有关法律、行政法规的规定执行。比如,《产品质量法》就对行使产品质量处罚权的机关做了规定。

这里,我们要特别注意:“质量监督”和“组织查处”不是同一个概念。质量监督是监督管理行为,组织查处是行使行政处罚权的执法办案行为。

《烟花爆竹安全管理条例》第四条“质量监督检验部门负责烟花爆竹的质量监督和进出口检验。”的“质量监督”和第五条公安部门、安全生产监督管理部门、质量监督检验部门、工商行政管理部门应当按照职责分工,组织查处非法生产、经营、储存、运输、邮寄烟花爆竹以及非法燃放烟花爆竹的行为。”中的“组织查处”既是不同的具体行政行为,又是不同的执法主体。前者是质量监督检验(市场监管)部门,后者包括多个部门。综合这两条可以理解为:对烟花爆竹质量监督比如抽检和进出口检验应该由市场监管部门负责,而对非法生产、经营、储存、运输、邮寄、燃放等行为应该由各有关部门按照职责分工组织查处。由此可以认为,市场监管部门在烟花爆竹安全领域的主要职责应该是依据“三定方案”所赋予的职责开展“质量监督和进出口检验”并“组织查处”违反有关法律法规的“非法经营”案件,既包括烟花爆竹的产品质量案件,还包括商标侵权案件、不正当竞争案件、垄断案件、合同违法案件、广告违法案件、侵犯消费者合法权益的案件、违反市场主体登记注册法律法规的案件等等。


 

三,从安全监管和市场监管的关系看市场监管部门在烟花爆竹市场中的职责

 

安全监管中包含质量安全,质量监管中也有安全因素(如产品质量安全),这种相互关系在烟花爆竹市场显得尤为突出。虽然市场监管部门在烟花爆竹安全领域不承担主要职责,但在烟花爆竹市场监管中却负有重要责任。《烟花爆竹安全管理条例》第四条第五条、第四十四条都可以看出市场监管部门负有责任,但该条例对烟花爆竹产品质量问题既没有对行使行政处罚权的机关做出“另有规定”,也没有规定罚则,那么,对烟花爆竹的质量监督和对其产品质量案件的组织查处只能由质量监督部门(包括质监、工商以及合并后的市场监管部门)依照《产品质量法》来进行,而不能误认为是安监部门的职责。

那么,市场监管部门到底有哪些职责呢?

根据《产品质量法》《烟花爆竹安全管理条例》《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》等法律法规和规范性文件综合分析,市场监管部门在烟花爆竹市场监管和行政执法中的具体职责包括但不限于以下职责:

(一)查处取缔无照经营职责。生产烟花爆竹的企业,未持《烟花爆竹安全生产许可证》到工商(市场监管)部门办理营业执照而从事烟花爆竹生产活动的,工商(市场监管)部门可以按照《无照经营查处取缔办法》查处取缔其无照经营行为。

(二)抄告职责。烟花爆竹经营者,在取得营业执照后(先照),未能取得烟花爆竹经营许可而从事烟花炮竹经营活动的,市场监管部门发现后应当按照谁主管、谁监管,谁许可、谁监管的原则,抄告安全生产监督管理部门。

(三)“双告知”职责。根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号,以下简称《意见》)工商(市场监管)部门在办理登记注册时,要根据省级人民政府公布的工商登记后置审批事项目录告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门,并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后,工商(市场监管)部门要运用信息化手段,对经营项目的审批部门明确的,将市场主体登记注册信息及时告知同级相关审批部门;对经营项目的审批部门不明确或不涉及审批的,将市场主体登记注册信息及时在企业信息共享平台上发布,相关审批部门或行业主管部门应及时查询,根据职责做好后续监管工作。
  (四)市场监管职责。《意见》强调了以下分工与合作:

1、法律法规明确了市场监管部门和监管职责的,严格依法执行。法律法规对市场监管部门明确的职责有:监管烟花爆竹的产品质量,组织开展产品质量安全专项整治工作,依法查处产品质量违法行为,按分工打击假冒伪劣违法活动,查处商标侵权、不正当竞争、垄断、合同违法、广告违法、违反市场主体登记注册法律法规的案件等等。

2、法律法规没有规定市场监管部门和监管职责或规定不明确的,工商(市场监管)部门、审批部门和行业主管部门要按照分工履行好市场监管职责,及时发现和查处问题。

3、审批部门或行业主管部门在发现违法违规行为后,有专门执法力量的,由其牵头负责查处;没有专门执法力量或执法力量不足的,应充分发挥工商(市场监管)部门市场监管骨干作用,审批部门或行业主管部门可依法提请工商(市场监管)部门牵头共同予以查处。工商(市场监管)部门在执法过程中,发现违法违规行为线索,属于其他部门监管职责的,应及时告知相关部门。

(五)信息公示职责。《意见》要求工商(市场监管)部门要通过企业信用信息公示系统,认真履行公示市场主体信息的法定职责,督促市场主体履行信息公示义务。

(六)防范化解风险的职责。《意见》明确了工商(市场监管)部门、审批部门、行业主管部门要通过信息公示、抽查、抽检等方式,综合运用提醒、约谈、告诫等手段,强化对市场主体及有关人员的事中监管,及时化解市场风险。要针对存在违法违规行为的市场主体强化事后监管,依法及时认定违法违规行为的种类和性质,组织有关部门依据各自职能共同参与处置。普遍推广“双随机”抽查机制。
  (七)建立健全联合惩戒机制的职责。对违法市场主体加大行政处罚和信用约束力度,依法实施吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录和黑名单等惩戒措施。要建立健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制,在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中,将信用信息作为重要考量因素,对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入,形成“一处违法,处处受限”的联合惩戒机制。

(八)维护消费者合法权益的职责。烟花爆竹消费领域投诉举报较多,市场监管部门要依法维护消费者权益,特别是其中的制售假冒伪劣商品侵权问题、价格或合同欺诈问题和因为产品质量和安全责任导致的消费者人身财产受到损害的问题,应及时受理和依法组织调解,对其中的违法行为,依法予以处罚。

总而言之,市场监管部门在烟花爆竹生产、流通和消费领域都有法定职责,务必按照法治思维和法治方式厘清职责和履行职责,坚持法无授权不可为,法有授权必须为的理念,认真负责的做好烟花爆竹市场的监督管理和行政执法工作,维护宽松便捷的准入环境、公平有序的竞争环境和安全放心的消费环境。我们有理由相信,随着全面深化改革的深入,随着 “多证合一”、“多帽合一”的稳步推进,市场监管部门的职责将更加清晰,“成长的烦恼”将逐步消失。

工作单位:湖北省恩施州工商局

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