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日志

 
 

食品流通领域索证索票制度的演变及革新  

2017-03-22 07:26:11|  分类: 食品安全 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 2017-03-17 冯泰民 食药法苑

   流通领域食品安全监管,原系国务院赋予工商部门的一项重要职责。当时工商部门不断加强了食品安全监管的制度建设,其中最重要的就是索证索票和进销货台帐制度,各地工商部门在推动这项工作的过程中普遍动用了大量的人力和物力,有的向经营者免费发放档案盒、台账本,有的代替经营者整理票证、抄录台账,有的投入巨资推行索证索票和购销台账的电子化、网络化。一定时期内在食品安全监管中确实发挥了积极作用,但随着监管的不断深入,问题也逐渐暴露。

当前,国务院把流通领域食品安全监管职权移交食药监部门(下文称监管部门),基本上沿袭了此两项制度,但在监管过程中其缺陷则更加突显。本人作为一名从工商划转到食药监的基层监管人员,试图通过本文对食品流通领域(本文只谈流通领域)索证索票和购销台账制度的剖析,给索证索票和购销台账制度一个准确的功能定位,去虚存实,只当是本人为实现食药监部门在流通领域食品安全监管方面能取得新突破贡献尽的一份绵薄之力。

  一、索证索票和进销货台帐制度的演变

  索证索票和进货台账制度的具体内容和要求在不同时期的不同法律法规、不同文件规范中有着较大的差异。

  (一)2007年7月之前:索证索票和购销台帐制度。

 在工商系统的规范性文件中,最早提出“索证索票”和“购销台账”概念的是《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》(工商消字[2005]第71号,以下简称《工作规范》),其第八条规定:工商所应当……引导食品经营者建立健全并落实下列食品经营管理自律制度:(一)进货检查验收制度。采取索证索票的方式,审验食品生产者或者供货者的经营资格,验明食品合格证明和食品标识。(二)购销台帐制度。如实记录每种食品进货时间、来源、名称、规格、数量等内容;从事批发业务的,还要记录销售的食品名称、流向、时间、规格、数量等内容。……从这个规定的内容可以看出,“索证索票”本身不是制度,只是经营者执行进货检查验收制度的一种行为方式,但在这份文件之后,在监管工作中都习惯地用“索证索票制度”来代替“进货查验制度”。在当时,《工作规范》是流通环节食品索证索票和购销台账制度的主要依据。

  (二)2007年7月到2009年5月:索证索票和进货台帐制度。

 2007年7月,国务院出台了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》),把索证索票和进货台账制度列为经营者的法定义务。至2009年6月1日《食品安全法》出台期间,《特别规定》是索证索票和进货台账制度的主要法律依据。其在《工作规范》的基础上,索证索票制度中增加了按产品批次索要检测报告的内容,在进货台账制度中增加了记录产品生产批次及保存台账不少于2年的内容。同时,为配合《特别规定》的实施,国家工商总局专门出台了《关于规范食品索证索票制度和进货台账制度的指导意见》(工商消字[2007]227号),对索证索票和进货台账制度按不同的食品经营主体进行了细化要求,各地方局也以文件、答复等方式对制度执行进行了具体的指导和规范。从总体上看,这段时期索证索票和进货台账制度内容复杂、要求较高,执行难度大。

(三)2009年6月至2015年9月:进货查验及记录制度。

 2009年出台的《食品安全法》及《食品安全法实施条例》,肯定了《特别规定》的做法,对进货查验制度做出了单独规定。该《食品安全法》第三十九条规定:食品经营者在采购食品时,应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。同时也明确规定食品经营企业应如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。食品进货查验记录应当真实,保存期不得少于2年。该《食品安全法实施条例》第二十四条和二十九条也作出了相应的规定。应该说,该《食品安全法》及《食品安全法实施条例》相对简化了索证索票和进货台账制度的要求,索证索票仅限于查验供货者的许可证和食品合格的证明文件,同时只有食品经营企业才需要建立进货查验记录。

(四)2015年10月至今:

  2015年《食品安全法》沿用了2009年《食品安全法》对食品经营者进货查验且食品经营企业建立并执行进货查验记录制度的基础上,增加了从事食品批发企业的销售记录制度(见2015年《食品安全法》第五十三条)。

   二、 索证索票和购销台账制度的实效性分析

  一般认为,建立索证索票制度是为了保证食品来源正当,质量可靠,而购销台账制度(即进销货查验记录制度)是为了在发现问题食品后可以迅速、准确地查找问题,采取措施。然而,从实际效果看,依靠目前的这两项制度,预期目的往往无法达到。

  (一)索证索票制度的实效性分析

流通领域食品安全问题总体上可以分为三类:第一类是食品外包装或感官性状有问题,比如食品标签不合格、无QS标志、食品霉变等,即感观可以检查出来的问题;第二类是食品内在质量有问题,比如添加非食用物质、食品添加剂超标、微生物指标不合格等,即必需依靠技术手段方可检查出来的问题;第三类是食品的身份有问题,包括伪造、冒用生产许可证,伪造、冒用他人厂名厂址以及完全假冒他人食品等。

对于第一类问题,很显然不可能也不需要依靠索证索票来解决。对于第二类问题,索要检测报告或查验合格证明其实没有太大的实际效果,因为法律不仅认可独立第三方检测机构的检测报告,也认可生产者自己的检测报告,所谓合格证和合格印章也是生产者自己发放和控制的。实践中,不管企业是否对产品进行真正的出厂检测,没有一个生产者会给自己的产品附一份不合格的检测报告或合格证明出厂。对于那些不进行食品出厂检验的生产者来说,伪造一份检测报告或证明不过是浪费点纸张而已。对于第三类问题,现行的索证索票制度实际上也只是部分有效,即当经营者直接从生产商进货时,索证索票是有效的,可以有效地避免第三类问题的发生。但当供货者也为销售商时,进货者按现行制度索证索票并不能保证第三类问题不发生,因为这时食品是否有问题完全取决于直接从生产者进货的那个经营者是否真正履行了索证索票义务。

当然,按现行制度向同属销售商的供货者索取其资质证明也并非毫无意义,至少可以证明供货者是一个经许可的流通领域经营者,但因流通环节食品经营的进入门槛很低,所以这种证明对食品安全的意义不大。

如前所述,检测报告和合格证明对食品质量本身意义不大,因为我们无法判断其真伪。然而,既使是生产者提供的生产许可证和营业执照复印件,我们也不能完全放心,因为如果一个生产者已经在食品上伪造了生产许可证编号,那么他就不惮于再伪造一张生产许可证或营业执照的复印件。实际上,我们要查询流通领域的一个食品是否伪造了生产许可证,最通常的做法,也是最简单、准确的办法是将食品上标注的生产许可证编号输入互联网相关数据库进行查询,而不是将其与经营者所索来的生产许可证复印件进行比对。

  以上分析的其实只是索证索票中的“索证”,对于索证索票中的“索票”,也就是索要进货票据,其对问题食品的源头控制作用一般体现在可以对销售方形成正当经营的心理压力,但一旦销售方违法行为得不到及时追究,或成本过低,这种心理压力将不复存在。从此角度看,“索票”的最主要意义在于,进货票据既是经营者进行账目计算的原始凭证,也是处理相关经济纠纷和行政处罚案件的书面证据。

  (二)购销台账制度的实效性分析

   购销台账制度包括食品经营企业进货台账登记制度和食品批发企业销售台账登记制度。目前这种制度比较科学和简便的执行方式就是全国许多地方已经采取的“一票通”模式,即通过保存制式的进销货票据直接形成购销台账,这种模式也得到了《食品安全法实施条例》的明确认可。

  进货台账的意义在于“溯源”,也就是查找问题食品的源头,但实际上,这个作用并不十分明显。实践中,除特大型超市外,很少有食品经营者需要借助于进货台账才能知道自己所售食品的来源。而那些特大型超市,它们基于自身管理的需要,进货记录其实都已比较完善,监管部门在这方面再进行强调并无太大必要。

   销售台账的意义在于发现问题食品后可以有效地进行“顺查”,也就是说有了批发商的销售台账,就可以迅速、准确地向下游环节追回问题食品,而不必对所有食品经营者进行全面的排查,可以大大减少召回食品的工作量。鉴于目前流通领域食品安全问题频发的形势,应当说要求批发商建立销售台账是很有必要的。但销售台账制度只是解决了向经营者召回食品的问题,对于食品存在严重问题,必须向全体消费者召回的情形,还要更多地依靠大众传媒。

  三、完善索证索票和进销货台帐制度的对策设想

  事实上,食品索证索票和购销台帐制度是进货查验记录制度的主要内容,是建立健全食品安全全过程监管链条与追溯体系的一项重要基础性工作,也是严格食品市场准入的重要举措,但同时又如前文所述存在诸多漏洞和不足。为完善索证索票和进销货台帐制度,本人经充分调研,特做如下对策设想:

(一)改革“索证”的内容和方式

如前所述,“索证”其实是我们对法律相关规定的误读,是把进货查验的方式之一当成了进货查验制度本身。细究《食品安全法》中“查验供货商的许可证和食品合格的证明文件”的要求,应当是可以只查验许可证和证明文件的原件,而不保留复印件。当然,保存相关许可证和证明文件的复印件是经营者履行进货查验义务的一种证据,但实践表明这种证明方式对许多经营者来说成本高昂,难以承受,而且其在监管上漏洞也很多,难有实效。相比之下,我认为将“索证”改为索取背书连续的《食品生产许可证》复印件对食品安全的准入控制更有意义,其具体的方法和要求举例表示如下:

    A生产商向B批发商售出食品时,要在《食品生产许可证》复印件背面注明B的企业名称及A的联系方式,然后加盖A的印章确认;B批发商向C批发商出售该食品时,要再将在上述《食品生产许可证》复印件加注C的企业名称及B的联系方式,然后加盖B的印章确认;以此类推,直至最后一级批发商(可以同时索要背书连续的生产商《营业执照》)。这样食品从出厂开始的每个流通环节都一目了然,哪些环节在自己的辖区,哪些不在,只需要看一下背书就可知道。当出现问题食品需要召回时,可以直接通知食品各销售辖区最上游的批发商进行召回,不再需要通过进货台账一层一层地追溯。同时,假冒食品也将无处遁形,因为所有从上一环节获得的证明都是唯一的,不存在“挂羊头、卖狗肉”的情况,即使有环节伪造证明,监管人员也可以通过背书上各环节的联系电话轻易地将其识破。

   (二)坚持和规范全体、全程“索票”

   进货票据是食品经营企业建立进货查验记录的主体内容,因此对食品经营企业来说,在法律上“索票”是必须的。对于从事食品经营的个体户,《食品安全法》虽然对其进货查验记录不再作强制的要求,但我们仍应当要求其坚持“索票”,这不仅因为进货票据是一种重要的原始凭证和书面证据,而且个体工商户的“索票”行为将有效地督促上游食品批发企业“出票”,即建立销售台账,而销售台账对问题食品的召回意义重大。

  当然,在“索票”上有一个问题不容忽视,那就是票据的规范统一问题,因为只有项目填写齐全、规范的票据才可能形成符合法律要求的进销货台账,才能成为最有证明力的原始凭证和书面证据。因此,监管部门应抓紧在尽可能大的范围内实现流通领域进销食品票据的格式统一和规范填写。

  (三)鼓励建立“票据式”进货台账

  对于进货台账,各地在实践中一般是由进货票据按日期或供货商分类整理粘贴形成的,这种做法简便科学,也得到了法律的认可。但与其说这是在建立进货台账倒不如说这是在保管进货票据,因为进货票据显然比单纯的台账意义大得多。简单的“票据式”进货台账个体工商户完全有能力做到,因此,本人认为法律其实并没有必要只要求食品经营企业建立进货台账而将个体工商户排除在此项制度之外。

  (四)推进大中型批发企业销售台账的数字化

  批发企业的销售台账对问题食品的召回起着重要作用,但对大中型食品批发企业来说,采用目前的票据式销售台账是无法实现特定食品的迅速顺查、召回功能的,一是因为相对于进货渠道和进货批次来说,销售渠道和销售批次通常要多很多,因此销售票据比进货票据的数量也就多很多;二是因为销售票据只可能按销售日期或销售对象进行整理,不可能按食品种类进行整理,要想查询需要召回的特定食品的流向,必须要翻遍所有销售票据。因此,对大中型批发企业,我们应当大力推行电子销售台账,以实现对个别食品种类销售明细的速查功能。

  总之,监管部门应当理性地看待食品流通环节索证索票和购销台账制度的实际效用,不为假象所迷惑,不为习惯思维所左右,要客观分析其存在的问题和缺陷并努力加以改进,以使监管部门付出的努力产生实实在在的监管效果。(作者系滑县食品药品监管局工作人员

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