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日志

 
 

工商、食药、质监管辖权规定异同探析  

2017-03-22 07:25:55|  分类: 执法研讨 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    关于行政处罚管辖权,《行政处罚法》只在第二十条作出了“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”的原则规定。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚程序规定》《质量技术监督行政处罚程序规定》根据法理和实际情况分别就工商、食药、质监行政处罚作了较全面、详细的管辖规定,三者各有特点,存在一定的差异性。已经“三合一”的基层市场监管执法人员,如果不能全面准确地把握三部门在管辖权方面的相关规定,那么在执法实践中,不履行或不认真履行法定职责以及超越职权违法行政的现象就难以避免,甚至隐含涉嫌玩忽职守罪和滥用职权罪的巨大风险。可以说,厘清管辖权,既关系到市场监管部门能否正确履行职责,又与每一名执法人员的职业生涯和政治生命息息相关。因此基层市场监管部门及广大执法人员全面准确把握三部门管辖权的相关规定至关重要。


笔者近期对工商、食药、质监关于管辖权的相关规定进行了认真梳理,现作简要探析,愿与广大同仁进一步交流探讨。由于笔者介入研究食药、质监业务时间较短,因此特别期盼从事食药、质监执法工作的同仁对文中存在的错误或不妥之处批评指正。


一、违法行为发生地的地域管辖原则


在《行政处罚法》施行之前,国家对行政处罚管辖权没有统一规定,相关规定散见于国务院各部、委员会和具有行政管理职能的直属机构的规章中。工商机关关于行政处罚管辖权的规定,在《行政处罚法》施行前后有所变化。1993年12月24日,国家工商局以第18号令公布《工商行政管理机关行政处罚程序规定(试行)》,其中第四条规定:“对违法行为的查处,由违法行为地或者违法行为人所在地的工商行政管理机关管辖。”这时确定的有权管辖机关既包括违法行为地(即违法行为发生地),也包括违法行为人所在地。《行政处罚法》自1996年10月1日起施行,其中第二十条明确规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”自此,对行政处罚管辖权全国有了统一规定,即除法律、行政法规另有规定外均由违法行为发生地的机关管辖。之所以这样规定,一是因为行政处罚以违法行为的存在为基础,由违法行为发生地的机关管辖,便于处罚机关弄清违法行为的事实和性质;二是有利于制止或防止危害结果的发生,因为在违法行为人实施违法行为时即可进行追究。按照《行政处罚法》第六十四条第二款“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕”的要求,1996年10月17日国家工商行政管理局以第58号令公布《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》,其中第四条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上(含县级,下同)工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这与《行政处罚法》第二十条规定相一致。2007年9月4日国家工商总局以第28号令公布《工商行政管理机关行政处罚程序规定》,管辖权规定未作修改。


食药部门和质监部门也作出了违法行为发生地管辖的规定。


1999年8月1日国家药品监督管理局颁布实施《药品监督行政处罚程序》,其中第六条规定:“药品监督管理行政处罚由违法行为发生地的药品监督管理行政机关管辖。”2003年4月28日国家食药局颁布修改后的《药品监督行政处罚程序规定》,其中第五条规定:“药品、医疗器械监督管理行政处罚由违法行为发生地的药品监督管理部门管辖。”2014年4月28日国家食药总局颁布《食品药品行政处罚程序规定》,其中第六条规定:“行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。”


1990年7月16日国家技术监督局发布《技术监督行政案件办理程序的规定》,1996年9月18日修正,在第二章 “管辖”中没有出现“违法行为发生地”的表述。2011年3月2日国家质检总局发布的《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条规定:“行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质量技术监督部门管辖。”


当然,以违法行为发生地作为行政处罚地域管辖的一般原则,并不排除在法律、行政法规另有规定的情况下,由违法行为人所在地的机关管辖。例如,《特殊标志管理条例》第十五条规定:“特殊标志所有人或者使用人有下列行为之一的,由其所在地或者行为发生地县级以上人民政府工商行政管理部门责令改正,可以处5万元以下的罚款……”。该项规定采用的是违法行为人所在地和违法行为发生地相结合的管辖规则。在查处这类案件时,除违法行为发生地工商机关有管辖权外,违法行为人所在地的工商机关也可以行使管辖权。


二、行政处罚中的级别管辖


《行政处罚法》没有规定行政处罚的级别管辖。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚程序规定》分三个层次对县(区)、市(地、州)局、省级局和总局的行政处罚管辖权进行了原则规定,并以此作为地域管辖原则的重要补充。这样做既不违反法定的地域管辖原则,也符合行政执法的实际需要。


《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条明确规定:“县(区)、市(地、州)工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。省、自治区、直辖市工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的重大、复杂案件。国家工商行政管理总局依职权管辖应当由自己实施行政处罚的案件及全国范围内发生的重大、复杂案件。”《食品药品行政处罚程序规定》第七条规定:“县(区)、市(地、州)食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内重大、复杂的食品药品行政处罚案件。国家食品药品监督管理总局依职权管辖应当由自己实施行政处罚的案件及全国范围内发生的重大、复杂的食品药品行政处罚案件。”


根据上述规定,县(区)工商、食药部门有权管辖本辖区内发生的案件,市(地、州)工商、食药部门对所辖县(区)发生的所有案件,与县(区)工商、食药部门一样具有管辖权。这表明,虽然县(区)工商、食药部门与市(地、州)工商、食药部门之间存在级别之差,但考虑他们同处于行政执法的一线,是市场监管和实施行政处罚的主力,且所查办的违法案件的性质和复杂程度大多相近,所以在他们之间没有规定级别管辖(当然,这并不排除地市级工商、食药部门作为县级工商、食药部门的上级机关,依职权对管辖范围作进一步划分)。


根据上述规定,省级工商、食药部门并不是对全省(自治区、直辖市)辖区内的所有案件都具有管辖权,而只能管辖本省(自治区、直辖市)辖区内发生的重大、复杂案件。重大、复杂案件,一般是指在本辖区有较大社会影响的案件,或者是在本辖区跨数个县、市,需要省级工商、食药部门查办的案件,或者是涉案金额较大的案件等。在具体操作中,省级工商、食药部门有当然的考量权和决定权。


需要注意的是,现行法律、法规、规章中也有级别管辖的规定。《反垄断法》第十条规定:“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定,负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”根据本条规定,就工商系统而言,反垄断案件的管辖权在总局和总局授权的省级局,市级及以下工商机关无权查办反垄断案件;《反不正当竞争法》第二十三条规定:“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者,限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争的,省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为,可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的,监督检查部门应当没收违法所得,可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”根据本条规定,查处公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限制竞争案件,管辖权在省级和市级工商机关,县级工商机关没有管辖权;《个体工商户条例》第二十三条规定:“个体工商户提交虚假材料骗取注册登记,或者伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照的,由登记机关责令改正,处4000元以下的罚款;情节严重的,撤销注册登记或者吊销营业执照。”第二十四条第一款规定:“个体工商户登记事项变更,未办理变更登记的,由登记机关责令改正,处1500元以下的罚款;情节严重的,吊销营业执照。”这里的“登记机关”,按照该条例第三条“县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关(以下简称登记机关)”的规定,是指县级工商局,市级以上的都不是“登记机关”,因此市级以上工商机关不能对个体工商户上述行为实施行政处罚;《驰名商标认定和保护规定》第七条规定:“涉及驰名商标保护的商标违法案件由市(地、州)级以上工商行政管理部门管辖。”根据本条规定,涉及驰名商标保护的商标违法案件,管辖权在市级以上工商机关,县级工商机关没有管辖权。


省级局根据部门规章相关规定作出的关于级别管辖的规定,下级局也应遵照执行。这种情况在食药部门表现的比较突出。如:根据《食品药品行政处罚程序规定》第七条第四款“省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以依据法律法规和规章,结合本地区实际,规定本行政区域内级别管辖的具体分工。”的规定,河北省食药局在《河北省食品药品监管系统责任清单》中明确规定,全市集体用餐配送单位、中央厨房、高速公路服务区、大中院校食堂、连锁餐饮企业、重大活动接待较多的餐饮服务单位的食品安全监管工作由设区市局承担,县级局没有管辖权。


质监部门在级别管辖方面的规定与工商、食药部门有较大不同。1990年7月16日国家技术监督局令第6号发布、1996年9月18日根据国家技术监督局令第46号修正发布的《技术监督行政案件办理程序的规定》本来也有关于级别管辖的规定(其中第五条规定:“县级技术监督行政部门管辖本行政区域内发生的案件,但是依照本规定由上级技术监督行政部门管辖的除外。”第六条规定:“市(州、盟)级技术监督行政部门管辖本行政区域内发生的有较大影响的案件。”第七条规定:“省、自治区、直辖市技术监督行政部门管辖本行政区域内发生的有重大影响的案件。”第八条规定:“市(州、盟)级技术监督行政部门管辖本行政区域内发生的一般涉外案件。省、自治区、直辖市技术监督行政部门管辖本行政区域内发生的有重大影响的涉外案件。”),但2011年3月2日国家质检总局以第137号令公布的《质量技术监督行政处罚程序规定》对管辖权作出了调整,除在第七条规定“行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质量技术监督部门管辖。”之外,没有再对级别管辖另作规定。这表明,自2011年7月1日起《质量技术监督行政处罚程序规定》施行以后,质检总局对全国范围内发生的所有案件,省级质监局对全省(自治区、直辖市)辖区内发生的所有案件都有管辖权。


三、行政处罚管辖的特别规定


(一)广告违法案件的管辖。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八条规定:“对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚,由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。广告发布者所在地工商行政管理机关管辖异地广告主、广告经营者有困难的,可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理机关处理。”确定广告违法案件由广告发布者所在地工商机关管辖,是地域管辖原则(违法行为发生地管辖)在广告违法行为行政处罚中的具体应用,有效解决了地域管辖原则在广告违法行为行政处罚中存在的交叉和混乱问题,提高了查办广告违法案件的效率。


值得注意的是,《互联网广告管理暂行办法》(下称《暂行办法》,2016年7月4日国家工商总局令第87号公布,自2016年9月1日起施行)第十八条对互联网广告违法案件管辖权进一步作出了规定,其中第一款规定:“对互联网广告违法行为实施行政处罚,由广告发布者所在地工商行政管理部门管辖。广告发布者所在地工商行政管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的,可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理部门处理。”这与《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八条“对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚,由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。广告发布者所在地工商行政管理机关管辖异地广告主、广告经营者有困难的,可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理机关处理。”的规定相一致。不同之处在于第二款和第三款规定。第二款规定:“广告主所在地、广告经营者所在地工商行政管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的,也可以进行管辖。”第三款规定:“对广告主自行发布的违法广告实施行政处罚,由广告主所在地工商行政管理部门管辖。”《暂行办法》颁布实施以前,广告主所在地、广告经营者所在地工商行政管理部门即便先行发现违法线索或者收到投诉、举报,也无权直接进行立案查处,而是要将违法线索或投诉举报信息移交到广告发布者所在地工商机关,只有在广告发布者所在地工商机关认为管辖有困难,再将案件移交回来的情况下,广告主所在地、广告经营者所在地工商机关才有权管辖。这样既加大了广告主所在地工商机关的工作量(随着互联网广告的不断发展,这个工作量正在以惊人的速度增长),使之承受了难以承受之重,又严重影响了行政执法效率,因管辖不清引起的推诿扯皮事件时有发生,越来越引起社会各界特别是投诉举报人的不满。《暂行办法》第十八条第二款规定广告主所在地、广告经营者所在地工商行政管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的,也可以进行管辖,这就有效解决了广告主所在地工商机关工作负担过重以及工商机关之间反复移交导致行政执法效率低下等问题。同样,随着互联网广告产业的发展,出现了广告主同时兼备广告发布者身份的新情况,《暂行办法》第十八条第三款明确规定此类案件由广告主所在地工商行政管理部门管辖,能有效避免推诿扯皮现象的发生,有利于提升行政执法效率。


(二)网络商品交易违法案件的管辖。国家工商总局2014年1月26日以第60号令发布的《网络交易管理办法》第四十一条规定:“网络商品交易及有关服务违法行为由发生违法行为的经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。对于其中通过第三方交易平台开展经营活动的经营者,其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖异地违法行为人有困难的,可以将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地县级以上工商行政管理部门处理。”根据本条规定,对于通过第三方交易平台开展经营活动的经营者,其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商机关管辖,异地违法行为人所在地工商机关只有在第三方交易平台经营者住所所在地工商机关移交的前提下,才有权处理违法行为人的违法行为。


需要注意的是,2016年7月13日国家食药总局第27号令公布、自2016年10月1日起施行的《网络食品安全违法行为查处办法》,对网络食品安全违法行为的管辖权作出了与国家工商总局《网络交易管理办法》不同的规定,市场监管部门在查处网络食品安全违法行为时,要执行《网络食品安全违法行为查处办法》关于管辖权的规定。《网络食品安全违法行为查处办法》第二十一条规定:“对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处,由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。对网络食品交易第三方平台提供者分支机构的食品安全违法行为的查处,由网络食品交易第三方平台提供者所在地或者分支机构所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处,由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖;对应当取得食品生产经营许可而没有取得许可的违法行为的查处,由入网食品生产经营者所在地、实际生产经营地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的,也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。”


(三)吊销许可证、营业执照或者撤销批准证明文件案件的管辖。《食品药品行政处罚程序规定》第十六条规定:“依法应当吊销食品药品行政许可证或者撤销批准证明文件的,由原发证或者批准的食品药品监督管理部门决定。食品药品监督管理部门查处违法案件,对依法应当吊销许可证或者撤销批准证明文件的,在其权限内依法实施行政处罚的同时,应当将取得的证据及相关材料报送原发证、批准的食品药品监督管理部门,由原发证、批准的部门依法作出是否吊销许可证或者撤销批准证明文件的行政处罚决定。需由国家食品药品监督管理总局撤销批准证明文件的,由省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门报国家食品药品监督管理总局决定。原发证、批准的部门依法作出吊销许可证和撤销批准证明文件的行政处罚决定,依照本规定进行。”根据本条规定,吊销许可证或者撤销批准证明文件的案件,只能由原发证或者批准的食品药品监督管理部门决定,非原发证或者批准的食品药品监督管理部门无权决定。


《质量监督检验检疫行政许可实施办法》(质检总局令第149号)第四十一条第一款规定:“依法应当吊销被许可人取得的行政许可证件,由准予行政许可的质检部门按照《中华人民共和国行政处罚法》及总局规章等办案程序规定,作出吊销行政许可证件的行政处罚决定。”第四十二条第一款规定:“依法应当撤销被许可人取得的行政许可,由准予行政许可的质检部门作出撤销行政许可的决定。”根据上述规定,吊销许可证或者撤销行政许可,只能由准予行政许可即原发证的质监部门决定。


工商总局虽然在《工商行政管理机关行政处罚程序规定》里没有关于吊销营业执照管辖权的专门规定,但在相关答复中作出了明确规定。国家工商总局在《关于公司登记机关是否有权对非本机关登记注册的公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚问题的答复》(工商企字(2001)第106号)中明确规定:“……三、对公司违反登记管理规定实施吊销营业执照行政处罚的,应由原公司登记机关作出。……五、对非公司制企业、外商投资企业违反登记管理规定实施行政处罚,按照上述原则执行……”根据本规定,吊销营业执照的行政处罚应由原登记机关作出。


四、行政处罚管辖的其他规定


(一)共同管辖的解决规则——谁先立案谁查处。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第九条规定:“对当事人的同一违法行为,两个以上工商行政管理机关都有管辖权的,由最先立案的工商行政管理机关管辖。”《食品药品行政处罚程序规定》第十条规定:“对当事人的同一违法行为,两个以上食品药品监督管理部门均有管辖权的,由先行立案的食品药品监督管理部门管辖。……”根据上述规定,如果两个以上工商、食药部门都有管辖权,只能由最先立案的部门管辖,最先立案的部门不能向其他有管辖权部门移送。《质量技术监督行政处罚程序规定》没有像工商、食药部门一样规定共同管辖的解决规则,因此遇到两个以上质监机关都有管辖权的情形时,应当适用管辖争议的解决规则即指定管辖。


(二)管辖争议的解决规则——指定管辖。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十条规定:“两个以上工商行政管理机关因管辖权发生争议的,应当协商解决,协商不成的,报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖。” 《食品药品行政处罚程序规定》第十条规定:“……对管辖权有争议的,应当协商解决;协商不成的,报请共同的上一级食品药品监督管理部门指定管辖。” 《质量技术监督行政处罚程序规定》第八条规定:“质量技术监督部门之间对管辖权发生争议的,报请共同的上一级质量技术监督部门指定管辖。有管辖权的质量技术监督部门由于特殊原因不能行使管辖权或者上级质量技术监督部门认为需要指定管辖的,可以指定管辖。”指定管辖的原则和法律基础是上下级行政关系。指定管辖权实质上是行政管理权在管辖制度中的具体体现。因此,指定管辖强调的一是“共同”上级,二是“上一级”。


(三)管辖权的转移。发生在上级机关与下级机关之间的管辖调整和变通,属于管辖权的转移。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十二条规定:“上级工商行政管理机关认为必要时可以直接查处下级工商行政管理机关管辖的案件,也可以将自己管辖的案件移交下级工商行政管理机关管辖。法律、行政法规明确规定案件应当由上级工商行政管理机关管辖的,上级工商行政管理机关不得将案件移交下级工商行政管理机关管辖。下级工商行政管理机关认为应当由其管辖的案件属重大、疑难案件,或者由于特殊原因,难以办理的,可以报请上一级工商行政管理机关确定管辖。”《食品药品行政处罚程序规定》第十一条规定:“上级食品药品监督管理部门认为必要时可以直接查处下级食品药品监督管理部门管辖的案件,也可以将自己管辖的案件移交下级食品药品监督管理部门查处。下级食品药品监督管理部门对本部门管辖的案件由于特殊原因不能行使管辖权的,可以报请上级食品药品监督管理部门管辖或者指定管辖。” 《质量技术监督行政处罚程序规定》第九条规定:“上级质量技术监督部门在必要时,可以直接办理下级质量技术监督部门管辖的行政处罚案件。对重大、复杂的行政处罚案件,下级质量技术监督部门可以报请上级质量技术监督部门办理。”


(四)移送管辖。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十一条规定:“工商行政管理机关发现所查处的案件不属于自己管辖时,应当将案件移送有管辖权的工商行政管理机关。受移送的工商行政管理机关对管辖权有异议的,应当报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖,不得再自行移送。”本条是关于行政处罚案件内部移送管辖的规定。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条规定:“工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的,应当依法移送其他有关机关。工商行政管理机关发现违法行为涉嫌犯罪的,应当依照有关规定将案件移送司法机关。”本条是关于行政处罚案件外部移送管辖的规定,具体包括向其他行政机关移送和向司法机关移送。


食药总局和质检总局也都作出了类似规定。《食品药品行政处罚程序规定》第十三条规定:“食品药品监督管理部门发现案件不属于本部门管辖的,应当及时移送有管辖权的食品药品监督管理部门或者相关行政管理部门处理。受移送的食品药品监督管理部门应当将案件查处结果及时函告移送案件的食品药品监督管理部门;认为移送不当的,应当报请共同的上一级食品药品监督管理部门指定管辖,不得再次移送。”第十四条规定:“食品药品监督管理部门在查处案件时,发现违法行为涉嫌犯罪的,应当按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的要求,及时移送同级公安机关。” 《质量技术监督行政处罚程序规定》第十条规定:“质量技术监督部门发现办理的案件不属于本机关管辖的,应当将案件移送有管辖权的质量技术监督部门。受移送的质量技术监督部门对管辖权有异议的,应当报请共同的上一级质量技术监督部门指定管辖,不得再自行移送。” 第十一条规定:“质量技术监督部门发现办理的案件属于其他行政管理部门管辖的,应当依法移送其他有关部门。质量技术监督部门发现违法行为涉嫌犯罪的,应当依照有关规定将案件移送司法机关。”


五、行政处罚管辖与投诉管辖的不同


2014年3月15日实施的《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》(工商总局令第62号)第二条规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,向工商行政管理部门投诉的,依照本办法执行。”第四条规定“工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的,实行调解制度。”第三十三条规定“工商行政管理部门在处理消费者投诉中,发现经营者有违法行为的,或者消费者举报经营者违法行为的,依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”这是工商总局根据《消费者权益保护法》制定的对因消费者权益争议发生投诉处理的单独程序。


《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的适用范围,仅限于“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,向工商行政管理部门投诉的”范围,因而工商部门所称的“消费者投诉”具有特定涵义,仅指因消费民事纠纷由消费者提出的投诉。消费者非民事纠纷性质的投诉(如要求惩处侵犯其合法权益的经营者违法行为的投诉)以及消费者以外的其他群体的投诉(如权利人投诉他人侵犯其注册商标专用权、企业名称权、商业秘密权等行为的投诉),并不适用《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》,而是应当适用行政处罚程序,即按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》处理(《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条“工商行政管理机关依据监督检查职权,或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。”规定中的 “投诉、申诉”所指的就是消费者非民事纠纷性质的投诉和消费者以外的其他群体的投诉)。


《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条规定:“消费者投诉由经营者所在地或者经营行为发生地的县(市)、区工商行政管理部门管辖。消费者因网络交易发生消费者权益争议的,可以向经营者所在地工商行政管理部门投诉,也可以向第三方交易平台所在地工商行政管理部门投诉。”根据本条规定,对消费者投诉,除经营行为发生地工商机关具有管辖权外,经营者所在地工商机关也具有管辖权。同样,对网络商品交易投诉,除第三方交易平台所在地工商机关具有管辖权外,经营者所在地工商机关也具有管辖权。这与《工商行政管理机关行政处罚程序规定》和《网络交易管理办法》规定的行政处罚管辖权有着明显不同,各级工商(市场监管)机关在受理消费者投诉工作中一定要注意切勿把消费者投诉管辖权与行政处罚管辖权混为一谈。


按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条、第七条、第八条和第九条的规定,消费者投诉处理由县级工商部门管辖,工商所有权以自己的名义处理消费者投诉,市级以上工商部门原则上不对消费者投诉作具体处理(只有在“上级工商行政管理部门认为有必要”,或者“下级工商行政管理部门管辖的消费者投诉,认为需要由上级工商行政管理部门处理”并经过“报请”程序的情形下,市级以上工商部门才可以对消费者投诉作具体处理)。虽然省级和地市级工商机关也设有12315消费者投诉举报中心,但其承担的只是分送职责,只是登记接收行为,不是受理行为,是否受理的决定由具体承办的县级局作出。


与工商单独规定消费者投诉管辖权(其他投诉举报都按行政处罚管辖处理)不同,食药、质监都对投诉举报的管辖权进行了统一规定,且实行统一受理制,即哪级接收,就由哪级作出是否受理的决定。


根据《食品药品投诉举报管理办法》(国家食药总局第21号令,自2016年3月10日起施行)第四条“国务院食品药品监督管理部门主管全国食品药品投诉举报管理工作,主要履行下列职责:……(二)调查处理全国范围内有重大影响的食品药品投诉举报并发布相关信息;……”第五条“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作,主要履行下列职责:……(二)调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息;……”第八条“各级食品药品监督管理部门应当畅通“12331”电话、网络、信件、走访等投诉举报渠道,建立健全一体化投诉举报信息管理系统,实现全国食品药品投诉举报信息互联互通。”第九条“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定,对受理的投诉举报进行调查处理,并将处理结果反馈投诉举报人,及时解决和回应公众诉求。”第十条“食品药品投诉举报机构负责统一受理食品药品投诉举报。对直接收到的食品药品投诉举报,食品药品监督管理部门应当自收到之日起5日内转交同级食品药品投诉举报机构;无同级食品药品投诉举报机构的,应当自收到之日起5日内转交负责投诉举报管理工作的部门。”的规定,各级食药部门对投诉举报事项都有调查处理权即管辖权。


质监的举报投诉处理程序规范,仍然是1998年原国家质量技术监督局第51号令发布的《产品质量申诉处理办法》。2012年11月,国家质检总局曾发布修改的征求意见稿,但至今仍未出台。“申诉”一词源于修改前《消费者权益保护法》的规定(第三十四条:“消费者和经营者发生消费者权益争议的,可以通过下列途径解决:……(三)向有关行政部门申诉;……”),现行《消费者权益保护法》已经将“申诉”一词改为“投诉”( 第三十九条:“消费者和经营者发生消费者权益争议的,可以通过下列途径解决:……(三)向有关行政部门投诉;……”)。根据《产品质量申诉处理办法》第二条“属于《产品质量法》调整范围的产品,用户、消费者发现有质量问题,有权向技术监督行政部门提出申诉”的规定,质监的“产品质量申诉”应该包括投诉和举报,只要是反映产品质量问题的,无论是消费者,还是作为用户的经营者或者其他组织和个人,均可以按照上述规定申诉。根据《产品质量申诉处理办法》第六条“技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定,并告知申诉人。”的规定,质监部门对投诉举报处理,与食药部门基本相同,也是投诉举报人向哪级投诉举报,就由哪级负责处理。根据《产品质量申诉处理办法》第十四条“产品质量争议的调解由被申诉人所在地的县、市级技术监督行政部门管辖。”的规定,县、市级技术监督行政部门对投诉事项的调解工作都有管辖权。


综上,工商、食药、质监关于管辖权的规定有很多相同之处,但也存在一定的差异性,这是三总局根据各自部门的工作特点确定的,目前尚无法统一。这就需要机构已经“三合一”的基层广大执法人员认真学习、熟练把握相关规定,在执法实践中,针对不同的工作内容,对照管辖权相关规定,及时准确确定管辖权,切实做到法定职责必须为、法无授权不可为,这是正确实施行政处罚、妥善应对投诉举报、有效防范工作风险的重要保障。(作者:梁仕成

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