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解读最高法指导案例:行政机关举报处理行为的可诉性及举报人的诉讼主体资格认定  

2017-02-14 08:18:07|  分类: 以案说法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2017-02-13 红盾论坛

导读:由于执法资源有限和被监管对象众多,行政机关对违法行为无法随时掌握,公民对违法事实的举报,有利于弥补行政机关执法能力的不足。然而,实践中,行政机关对公民举报事项的处理或答复,有时并不能让举报人满意。面对举报处理机关不予答复,或不予受理、未发现违法行为等内容的答复行为,举报人能否提起行政诉讼?本期法信结合最高法最新发布的指导案例77号对该问题梳理了相关法律、案例、专家观点,供读者参阅。



指导性案例77号

行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复,未依法进行处理的,具有可诉性,举报人是适格原告——罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案

裁判要点:

1.行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复,未按法律规定对举报进行处理,不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,因而具有可诉性,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2.举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的,与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系,具备行政诉讼原告主体资格。

裁判理由:

法院生效裁判认为:关于吉安市物价局举报答复行为的可诉性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》,1989年4月4日通过)第十一条第一款第五项规定,申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,人民法院应受理当事人对此提起的诉讼。本案中,吉安市物价局依法应对罗镕荣举报的吉安市电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定,并告知调查结果,但其作出的举报答复将《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》(以下简称《批复》)中规定的UIM卡收费上限标准进行了罗列,未载明对举报事项的处理结果。此种以告知《批复》有关内容代替告知举报调查结果行为,未能依法履行保护举报人财产权的法定职责,本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯,不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围,具有可诉性,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

关于罗镕荣的原告资格问题。根据《行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款及《行政诉讼法解释》第十二条规定,举报人就举报处理行为提起行政诉讼,必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中,罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”,但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益,向吉安市物价局进行举报,并持有收取费用的发票作为证据。因此,罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系,具有行政诉讼原告主体资格,依法可以提起行政诉讼。

关于举报答复合法性的问题。《价格违法行为举报规定》第十四条规定:“举报办结后,举报人要求答复且有联系方式的,价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”本案中吉安市物价局作为价格主管部门,依法具有受理价格违法行为举报,并对价格是否违法进行审查,提出分类处理意见的法定职责。罗镕荣在申诉举报函中明确列举了三项举报请求,且要求吉安市物价局在查处结束后书面告知罗镕荣处理结果,该答复未依法载明吉安市物价局对被举报事项的处理结果,违反了《价格违法行为举报规定》第十四条的规定,不具有合法性,应予以纠正。

案号:(2012)吉行初字第13号

审理法院:江西省吉安市吉州区人民法院

案例来源:最高人民法院关于发布第15批指导性案例的通知



法信 · 相关案例

1.对举报的不予立案行政答复未对举报人产生实际影响的,不属于法院受案范围——北京北方狼商务调查有限公司不服北京市工商行政管理局经济技术开发区分局工商行政答复案

本案要旨:对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。无证据证明对于举报不予立案的行政答复对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响的,不属于人民法院受案范围。

案号:(2013)一中行终字第1025号

审理法院:北京市第一中级人民法院

案例来源:《中国审判案例要览》(2014年行政审判案例卷)


2.行政机关对举报行为作出答复的行为与举报人不存在行政法上的利害关系的,举报人不具有原告主体资格——启东市天外天饮用水有限公司诉江苏省南通市工商行政管理局行政不作为案

本案要旨:公民或者法人对涉及公共利益的违法经营行为向工商行政管理机关举报,应予提倡和鼓励。但工商行政管理机关对于举报行为是否作出答复的具体行政行为,与举报人不存在行政法上的利害关系。因此,举报人不具有行政诉讼的原告主体资格。

案号:(2006)通中行终字第16号

审理法院:江苏省南通市中级人民法院

案例来源:《人民法院报》2006年12月25日



法信 · 专家观点

1.举报答复行为的性质界定

举报是指个人或组织对涉嫌违法犯罪的人或事,依法向国家机关或有权受理、处理的其它组织进行检举报告的行为。举报答复行为,则是指举报人举报后,举报受理机关经调查、处理后,采取口头、书面等形式将处理结果回告、答复举报人的行为。确定行政机关举报答复行为的性质,是解决该行为可诉性问题的前提。

(一)不属于行政事实行为

有观点认为,举报答复行为不直接针对相对人自身的权益,属于事实行为,因而完全不应该纳入行政诉讼的受案范围。学理上,事实行为是行政主体运用行政职权作出的,但不具有法律效果的行为。然而,在举报答复行为中,法律赋予举报人获得答复甚至是物质奖励的权利,如税收征收管理法第十三条规定:“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。收到检举的机关和负责查处的机关应当为检举人保密。税务机关应当按照规定给予奖励。”行政机关拒绝答复或延迟答复,会直接或间接地影响投诉举报人的合法权益。因此,投诉举报答复行为虽未对相对人创设新的权利义务关系,但是可能会造成相应的法律后果,将投诉举报答复行为看作类似观念告知型的事实行为是不适当的。

(二)符合行政行为标准

1.行政行为构成要件。我国行政法学界对行政行为的构成要件尚未形成绝对的共识,但是分析各种观点,基本包括以下三要件:第一,在主体上由行政主体作出;第二,在职能上有行政权的存在;第三,在法律上有行政法律效果的存在。一项典型的行政行为就是行政主体通过履行自身的行政管理服务职能,对行政相对人的具体权利义务产生影响,既包括设立、变更或消除某种权利或义务,也包括确定、认可某种法律关系或法律事实。

2.举报答复行为是行政行为。参照上述行政行为的构成要件,首先,从主体要件来看,本文所研究的行政性举报,均是由举报人向行政机关提出举报事项,并要求其依法处理,依法也应当由接受举报的行政机关给出答复。其次,从职能要件来看,消费者权益保护法、产品质量法、会计法、税收征收管理法等一系列法律、行政法规、部门规章都明确规定了举报受理机关负有依法答复举报人的职责,行政机关的答复是行使行政职权、履行行政职责的行为。最后,从法律效果来看,举报人依法享有举报和获得答复的行政法权利。相对于获得答复权,行政机关的举报答复行为不仅包括实体意义上的法律效果,还包括程序上的法律效果。此外,还有很多举报行为是当事人基于直接维护自身利益需要而进行的,相关举报答复行为在实体上同样产生了明确的法律效果。因此,行政机关对举报的答复行为符合前述要件,其行政行为属性可以确定。

(摘自《行政机关举报答复行为的性质》,余韬,《人民司法(应用)》2016年第1期)


2.举报答复行为是行政法律行为

首先,从主体要素上看,举报答复行为是行政机关作出的行为。举报受理行政机关对举报人具有依法答复、依法保护、给予奖励的职责,双方在权利义务上是比较明确的。因此,举报答复行为具备行政法律行为的主体要素是没有疑问的。

其次,从职能要素看,《宪法》、《监察法》、《税收征管法》等法律以及各部门制定的规定、办法都明确了举报受理机关有依法答复、反馈举报人,依法奖励举报人、保护举报人的职责,因此,行政机关举报答复行为当然是行使职权、实施管理的行为。至于传统上理解的管理行为似也有检讨的必要。在杨智全等诉北京市海淀区国税局一案中,被告认为原告所检举的行为不是《行政诉讼法》所规定的因管理和被管理产生的侵犯其权益的行为,国税局并未对举报人实施管理行为,故不属于行政诉讼受案范围。法院则从比较开放的态度出发,认定因举报法律关系所生的争议属行政诉讼受案范围。对这类非传统思维中的行政管理法律关系,不应拘泥,应着重审查该法律关系是否行政法律关系,双方是否具有行政权利义务关系。故本案两审法院审时度势的开放态度,殊值赞赏。

最后,从法律效果看,举报人依法享有举报权、要求答复权、要求保护权、获得奖励权等行政法权利。那么,行政机关对举报行为不予答复、超期答复都将侵害举报人要求获得答复的权利;行政机关答复举报不成立,将直接影响举报人能否及时获得保护、获得奖励等权益;行政机关答复拒绝给予奖励,将会直接侵害举报人依法获得奖励的权利。因此,在大陆,举报人有法律法规赋予的一系列举报权利,行政机关的答复行为直接对这些权利的实现产生影响。故不会产生台湾学者斟酌检举函复行为是否行政处分的困难。台湾学者认为检举人请求行政机关作成处罚被检举人之行政处分的“请求”,如果没有法律规定的“请求权”为后盾,则行政机关的拒绝不会对权利义务产生影响;检举事项不成立的函复是否对检举人发生法律效果须视法律是否赋予检举人有向国家请求制止或处罚被举报人的权利而定。参照台湾“专利法”第46、73条规定,任何人在专利公示期间均可检举或提出异议,而公平交易法和其他法律均无此规定,学者进而得出公平交易委员会的检举函复不是行政处分的结论。这正好从正反两方面都印证了大陆行政机关的检举答复行为是行政法律行为,因为宪法和大多数部门法律都赋予公民享有有关举报的一项权利,既然举报行为以请求权作为后盾,那么举报答复行为的行政法律行为属性也就非常明确了。

(摘自《试论举报答复行为的行政法属性》,黄小波,《行政法学研究》2007年第4期)


3.行政机关对举报行为处理的可诉性认定

根据举报人要求查处的直接目的属于保护自身利益还是保护公共利益的不同,举报人诉请履行查处职责的可行性也有所不同。

对于“自益性”举报,如邻居违章搭建导致自家通风采光受限,向行政机关举报并要求其强制拆除的,由于行政机关对被举报事项的处理结果与自身利益密切相关,举报人的举报行为实际上对行政机关提出了一个合法申请,并与履职行为有直接的利害关系,对行政机关不予答复、明确拒绝处理、拖延处理的行为依法可以提起诉讼,要求行政机关履行法定职责或确认行政机关违法。

对于“公益性”举报,如向交警部门报告道路上的交通违章行为、向环保部门举报企业超标排污等,由于目前我国仅试点由检察机关在环境资源保护等领域提起行政公益诉讼,公民个人针对公共利益举报的,一般认为举报人与行政机关是否履行查处职责之间仅具有间接的利害关系。因此,对于公益性举报人认为行政机关没有履行查处违法行为的法定职责,向法院提起行政诉讼的,应当认定原告与被诉行政行为之间没有利害关系,裁定不予受理或驳回起诉。

(摘自(《举报人不服行政机关答复行为的可诉性》,余韬,《人民法院报》,2016年1月27日)



法信 · 法律依据

1.《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正)

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:

(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;

(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;

(三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;

(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;

(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;

(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;

(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;

(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;

(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;

(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。


2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释[2000]8号)

第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:

(一)行政诉讼法第十二条规定的行为;

(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为;

(四)不具有强制力的行政指导行为;

(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;

(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。


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