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日志

 
 

对行政处罚信息公开若干问题的思考  

2016-08-13 07:21:38|  分类: 信息公开 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  案情介绍。2013年1月25日,C县质监局收到Z市质监局转来的申诉举报信,在申诉举报信中,韩某某反映Y肉制品有限公司生产的食品“层层脆”标签未标注营养成分。1月25日下午,C县质监局组织行政执法人员对Y肉制品有限公司进行了现场检查。检查时,发现该公司生产的“层层脆”肉制品标签上都已标注了营养成分。但经调查核实,2013年1月,Y肉制品有限公司确实生产销售过一批标签上未标示营养成分的“层层脆”产品。2013年1月28日,C县质监局正式立案调查。2013年1月30日,C县质监局将相关情况以《关于对Y肉制品有限公司生产的层层脆标签为标注营养成分举报申诉的复函》的形式,邮寄送达给韩某某。

  处理经过。2013年3月21日,C县质监局召开案审会,对Y肉制品有限公司生产、销售标签不合格肉制品一案进行了审理。案审会认为:Y肉制品有限公司生产、销售未标注营养成份的“层层脆”的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第一款第(九)项的规定,依据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第(二)项规定,责令该公司停止生产、销售未标注营养成份的“层层脆”,并作出如下行政处罚:罚款人民币贰仟元整。2013年3月22日,C县质监局依法向Y肉制品有限公司送达了《行政处罚告知书》,该公司未提出异议。2013年3月29日,C县质监局依法向Y肉制品有限公司送达了《行政处罚决定书》。2013年4月10日,C县质监局通过邮局EMS将《关于对Y肉制品有限公司生产、销售标签不合格肉制品案处理结果通报的函》寄出,向韩某某函告相关处理结果,并通知其领取100元的举报奖励。韩某某随后前来领取了相关的举报奖励。

  2013年4月1日,韩某某向Z市质监局提出行政复议申请,要求确认C县质监局行政不作为、程序违法或不当,并责令C县质监局限期履行法定职责。Z市质监局对案件进行审理后认为:城区分局在收到韩某某的申诉举报信后,及时进行立案查处,并将相关情况以函件的方式回复韩某某,其行为已履行了法定职责,不存在行政不作为的情况。2013年5月30日,Z市质监局依法向韩某某送达了《驳回行政复议申请决定书》。

  2013年11月4日,C县质监局收到韩某某提出的《政府信息公开申请书》,要求公开其对Y肉制品有限公司作出的《行政处罚决定书》。2013年11月5日,C县质监局依据《政府信息公开条例》第二十三条的规定,以《信息公开征询意见函》的形式,征询Y肉制品有限公司是否同意向韩某某公开《行政处罚决定书》。次日,该公司以《信息公开意见复函》,明确表示公开此《行政处罚决定书》会泄露其商业秘密,影响其合法权益,故不同意公开。2013年11月7日,C县质监局向韩某某发出《关于对政府信息公开申请的复函》,告知不对其公开《行政处罚决定书》。

  2013年11月30日,韩某某对C县质监局不对其公开《行政处罚决定书》不服,向C县人民政府提起行政复议。C县质监局进行了答辩,指出该局是依据《政府信息公开条例》第二十三条规定,征询Y肉制品有限公司的意见后,作出不予公开决定的。且该局在2013年4月10日就将《关于对Y肉制品有限公司生产、销售标签不合格肉制品案处理结果通报的函》邮寄送达给韩某某,函中包含了被处罚的企业名称、法定代表人姓名、违反法律、法规或规章的主要事实、行政处罚的种类和依据等信息,应视为已经适当公开。

  3月24日,C县人民政府法制办召开行政复议听证会,在听取双方的陈诉和答辩后,县法制办进行了调解,由C县质监局向韩某某提供了遮挡部分文字的《行政处罚决定书》复印件,韩某某撤回行政复议申请。

  应对思考。本案从最初的申诉举报,到最终调解结束,长达1年多的时间,期间,韩某某两次向不同的行政机关提出不同要求的行政复议申请。对行政机关来说,本案,特别是本案中涉及到信息公开的诸多问题,确实还需要进一步的思考和探究:

  一是行政处罚决定书是否属于政府信息公开的范畴。

  长期以来,由于缺乏法律法规的明确规定,对行政处罚决定书是否属于政府信息公开的范畴,一直存在不同观点。特别是对面对公开行政处罚决定书的请求,行政机关是应当提供行政处罚决定书,还是函告案件的相关处理结果就可视为已履行其公开义务,在理论界和实际工作中一直未形成一致意见。

  对此,笔者认为,尽管目前尚未有法律法规明确规定,但随着社会的发展和对政府信息公开工作要求的提高,各级人民法院和政府法制办纷纷在网上公开裁判文书和复议文书,国务院也批转了全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见(试行)》(国发[2014]6号)。应当说,在当前的形式下,行政处罚决定书的公开问题越来越要遵循《中华人民共和国政府信息公开条例》所确定的“以公开为原则,以不公开为例外”的指导思想,也就是除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,行政处罚决定书都应当公开,且应依据《政府信息公开条例》第二十六条的规定,按照申请人要求的形式予以公开。

  二是在政府信息公开工作中,如何理解“商业秘密和个人隐私”。

  对于商业秘密,《信息公开条例》并未给出明确界定。目前,在法律层面,仅《反不正当竞争法》明确界定了商业秘密,即商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。根据《反不正当竞争法》的界定,商业秘密具有以下特征:(1)不为公众所知悉,即权利人不经常向公众公开相关信息,或者说公众无法通过合法正当途径获取相关信息;(2)能为权利人带来经济利益、具有实用性,即该相关信息具有现实的或潜在的使用价值,公开相关信息会对权利人的竞争地位造成实质性的损害;(3)权利人采取保密措施,即客观上权利人有自己保密的行为或要求行政机关保密的行为等。

  对于个人隐私。目前,我国尚未在法律层面上对此作出明确规定,综合现代汉语中的一般认识和学术界不同学说之间的共同点,在政府信息公开领域,个人隐私应是指行政机关因行政行为所保管的档案或记录中涉及有关自然人个人的信息。此处的保管属广义,包括保管、搜集、利用和传播;个人信息也属广义,包括私人信息、私人活动和私人空间。个人隐私的主要特征为:(1)由自然人享有,法人或其他组织不享有隐私权;(2)属于权利人个人生活领域,一般与公共利益无关;(3)权利人主观上不愿向公众公开、客观上也不为公众所知悉;(4)由行政机关持有并可基于公共利益的需要而强制公开。需要特别说明的是,根据国发[2014]6号文第(十六)项的表述,“自然人住所、肖像、电话号码、财产状况等”应属于个人隐私的范畴,由于缺乏进一步的明确规定,此处的“等”不应作扩大解释。

  由于《信息公开条例》对“商业秘密和个人隐私”缺乏明确规定,在实际工作如何理解“商业秘密和个人隐私”一直存在不同观点和做法。笔者认为,对这一问题的处理,应注意以下几点:

  第一,从目前的诉讼和复议实践来看,对于行政机关对商业秘密和个人隐私的认定,法院和政府法制部门已经越来越倾向于实体审查而不是形式审查,也就是重新审查相关事实是否构成商业秘密、个人隐私。换言之,行政机关对于“商业秘密和个人隐私”的认定已经受到了越来越多的限制,这就要求我们行政机关在认定相关事实为“商业秘密和个人隐私”时,应当有“法律、法规和国家有关规定”的明确依据。

  第二,从审判实践来看,那种认为行政处罚当事人姓名、联系电话、地址等基础信息属于“商业秘密”的观点,一般是不被法院和政府法制部门认可的。而上述基础信息是否属于“个人隐私”的范畴,目前行政机关可参照国发[2014]6号文第(十六)项的规定进行判定。

  第三,由于不少质监部门都采用了说理式行政处罚决定书,在说理式行政处罚决定书中,可能会有涉及行政处罚当事人进货渠道、销售渠道、生产工艺等方面的内容,对于这些内容是否属于“商业秘密”有较大争议。但如果行政机关认定上述内容属于“商业秘密”,那么在诉讼或复议过程中,就需承担相应的证明义务,即证明这些内容符合“商业秘密”相关特性。

  第四,对于征询程序的理解。《政府信息公开条例》第二十三条的规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。”对这一条款中规定的行政机关向第三方的征询程序,理论界和实践中一直存在不同观点。笔者认为,应分为三种情况:对“法律、法规和国家有关规定”已经有明确规定相关信息涉及“商业秘密、个人隐私”的,行政机关无需再征求第三方意见(例如对自然人住所、电话号码,行政机关无需再进行征询程序,就可依据国发[2014]6号文的规定,认定为“个人隐私”);对于“法律、法规和国家有关规定”有规定但并不明确的,应当依据《政府信息公开条例》第二十三条的规定,征询第三方意见,并保留相关证据材料;对于“法律、法规和国家有关规定”没有规定的,即使行政机关实施了征询程序,相关信息也不当然视为涉及“商业秘密、个人隐私”。

  第五,对于部分公开的问题。《政府信息公开条例》第二十二条规定:“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”在实践中,即使申请人申请公开的行政处罚决定书确实涉及“商业秘密或个人隐私”,行政机关一般也应当通过遮挡部分文字的方式,向申请人公布。

  三是与行政处罚信息公开相关的其他几个问题。

  第一,行政处罚信息公开的申请人资格问题。根据《政府信息公开条例》第十三条和第二十一条第四项、国办发[2008]36号文第(十四)项、国办发〔2010〕5号文第一条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第六项的规定,申请人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,行政机关应当告知申请人进行补证,申请人不能补证的行政机关可不予提供相关信息。

  第二,申请人申请公开行政处罚案件调查过程中形成的非处罚决定书的其它信息(调查笔录、证据材料、调查终结报告等)。如果处罚决定还没有作出,可以将其解释为国办发〔2010〕5号文第二条规定的“过程性信息”而不予公开。如果处罚决定已经作出,行政机关则应区分该信息是否属于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”,如属于“内部管理信息”则可依据国办发〔2010〕5号文第二条规定不予公开。

  第三,双打案件信息公开。2014年2月4日,国务院批转了全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见(试行)》,明确从2014年6月1日起,行政机关应当主动公开按照一般程序查办的假冒伪劣和侵权行政处罚案件相关信息,并规定了公开的内容、权限、程序、方式等具体要求。应当指出的是,意见主要是针对“主动公开”的。对于“依申请公开”,国发[2014]6号文第(六)项明确规定:“对公民、法人或其他组织申请公开的假冒伪劣和侵权行政处罚案件相关信息,按照《政府信息公开条例》和相关法律法规的规定办理。”

  《中国质量技术监督》2014年11月刊

程建军与武汉市江汉区工商局政府信息公开行政答复一审行政判决书2015-08-04

湖北省武汉市江汉区人民法院

行 政 判 决 

(2014)鄂江汉行初字第00133号

原告程建军。

被告武汉市江汉区工商行政管理局,住所地武汉市江汉区红旗渠路8号锦绣人家4号楼。

第三人东易日盛家居装饰集团股份有限公司武汉分公司,住所地武汉市江汉区建设大道568号新世界国贸大厦Ⅰ座31层。

原告程建军(以下简称“原告”)不服被告武汉市江汉区工商行政管理局(以下简称“被告”)政府信息公开行政答复,向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月24日受理后,于同月26日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于同年12月16日公开开庭审理了本案。原告,被告,第三人均到庭参加诉讼。本案经合议庭评议,现已审理终结。

被告于2014年8月28日作出的《武汉市江汉区工商行政管理局政府信息公开决定书》载明:程建军提出的政府信息公开申请(编号:005),经查,该政府信息属于可以公开的政府信息。具体答复如下:根据你提出的政府信息公开申请第005号的要求,现向你公开我局调查东易日盛家居装饰集团有限公司武汉分公司在媒体上涉嫌虚假宣传的情况及证据(见附件)。

为证明被诉具体行政行为合法,被告在法定举证期限内提交了以下证据材料和规范性文件依据:

一、证据材料:1、《武汉市江汉区工商局投诉、举报转办单》;2、原告投诉举报材料;以上证据1-2共同证明被告受理原告的投诉举报后的处理情况;3、《现场笔录》、普通纸面石膏板的《检验报告》、50付龙骨的《检验报告》;4、《营业执照》;5、网页打印件4张;6、《家庭居室装饰装修工程施工合同》样本1份;以上证据3-6共同证明被告依法调查并收集的证据材料;7、《不予立案审批表》;8、《武汉市工商行政管理局行政处理告知记录》,以上证据7-8共同证明被告依法作出不予立案决定并告知原告;9、《江汉区工商局政府信息公开申请表》及附件;10、《江汉区工商局政府信息公开申请回执(存根)》,以上证据9-10共同证明原告向被告提出政府信息公开申请;11、《政府信息公开决定书》及送达回证,证明被告依法履行政府信息公开职责;12、《行政复议决定书》,证明复议机关维持了被告作出的具体行政行为。

二、规范性文件依据:《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条的规定,以证明被告具有作出本案被诉具体行政行为的行政职权;《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(一)项、第二十四条,以证明被告对原告提出的政府信息公开申请作出的答复合法。

原告诉称:原告于2014年6月23日向被告举报第三人涉嫌虚假宣传,同时原告也向武昌区工商行政管理局进行了同样的举报,后原告取得了被告书面告知处理结果和政府信息公开决定书,原告对处理记录和政府信息公开决定书不服提起了申请复议。在原告提供的公证书中,东易日盛官网宣传显示从2002年起一直到2014年在使用德国可耐福轻钢龙骨,可实际使用的是国产轻钢龙骨(见检验报告和供货合同)。武昌区工商行政管理局表示在检查东易日盛时,该公司已移至本市江汉区,因此将检查时收集的资料(包括现场笔录、东易日盛当时的网页截图等证据)已转至被告。但被告处理结果时确称证据不足,在原告向被告申请政府信息公开时强调了公开东易日盛轻钢龙骨的检验报告,被告却未理会。上述事实足以证明东易日盛虚假宣传的存在,被告未进行查实。故原告诉请法院:1、撤销被告作出的《政府信息公开决定书》,并针对原告的信息公开申请重新作出具体行政行为;2、本案诉讼费用由被告承担。

原告提交以下证据证明其诉讼请求:1、《江汉区工商局政府信息公开申请表》及附件,以证明原告向被告提出了政府信息公开申请;2、工作牌、《东易日盛装饰材料配送中心配送出货单》,以证明原告与本案具有关联性;3、《行政复议决定书》,以证明原告提起的行政诉讼在诉讼期限内;4、《政府信息公开决定书》,以证明本案被诉具体行政行为;5、《北京市家庭居室装饰装修工程施工合同》,以证明被告在行政程序中收集的证据不完整,或者第三人涉嫌故意隐瞒;6、(2014)鄂黄鹤内证字第5093号《公证书》,以证明被告网站截图不完整及第三人在网站的宣传内容;7、《检验报告》、《供货合同》,以证明原告从武昌区工商行政管理局调取的证据,而被告未作出调查;8、(江)工商复字(2014)7号《被申请人答复书》,以证明被告在行政复议期限作出的答复;9、《行政处理告知记录》,以证明原告收到被告的处理告知情况;10、《诉讼费单据》,以证明本案诉讼费用是被告造成了原告的损失;11、光盘资料,以证明复议机关邮寄给原告的真实信函,及被告作出信息公开的真实情况。

被告书面答辩称:本局2014年6月24日收到原告举报第三人涉嫌虚假宣传后,所属第三工商所即对举报的事项进行调查,因未发现原告所举报的违法行为,(另:我局从未从原告处获知或接到过武昌区工商局对东易日盛家居装饰集团有限公司武汉分公司调查的相关情况或材料),本局于同年7月3日作出不予立案调查的决定,并于同月7日将《不予立案调查的决定》书面告知原告。同年8月21日,原告就其举报第三人涉嫌虚假宣传事宜向本局申请公开调查情况、证据,本局也依法作出了公开的决定。同年9月4日,原告对本局的行政处理告知记录和政府信息公开决定书申请行政复议,同年10月30日,复议机关作出了维持本局作出的《行政处理告知记录》和《政府信息公开决定书》的复议决定。综上,本局对原告的举报已依法履行了调查、答复的职责,作出的政府信息公开决定已依法履行了公开义务,请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人的参诉意见是同意并支持被告的答辩意见。

第三人未提供证据。

综合原、被告及第三人的质证意见及当庭陈述,本院对本案的证据和规范性文件依据作如下确认:一、被告提供的证据1-12能够证明被告收到原告对第三人的投诉后,所属第三工商所进行了相关调查,根据调查结果作出不予立案的决定并告知了原告,原告又向被告提出政府信息公开申请,被告作出公开的决定后,将在调查第三人是否存在虚假宣传过程中的证据材料向原告予以公开,且复议机关维持了被告作出具体行政行为的事实。二、被告对原告的证据1、3、4、8、9、10的真实性无异议,本院对上述证据的真实性予以确认;原告的证据2、5、6、7均未在投诉举报及申请政府信息公开行政程序中予以提交,与本案被诉具体行政行为不具有关联性;原告的证据11不具备证据的法定形式要件,本院不予采信。三、被告提交的规范性文件均为有效依据。

经审理查明:被告于2014年6月24日收到原告投诉第三人在互联网媒体上对使用建筑材料进行虚假宣传,请求被告进行查外并将处理结果回复原告,被告所属12315消费者申投诉举报中心于同日转至网监科督办,同日将投诉举报转交被告所属第三工商所办理。第三工商所于次日对原告举报事项进行现场调查,收集了第三人的营业执照、第三人公司的官方网络截图、普通纸面石膏板的《检验报告》、50付龙骨的《检验报告》及《家庭居室装饰装修工程施工合同》样本等材料。同年7月7日,第三工商所向原告书面送达的《武汉市工商行政管理局行政处理告知记录》载明:1、本局对该公司进行了现场检查,在现场未发现该公司有虚假宣传行为。2、本局对该公司现场使用的合同进行了检查,未发现合同中有虚假宣传行为。3、本局在收到原告的举报当天,就对该公司的网上宣传网页进行了保存,并与你保存的网页进行了比对,未发现网页中有虚假宣传行为。因证据不足,不能证明该公司有虚假宣传的行为,对该公司虚假宣传一事不予立案调查。同年8月21日,原告就其举报第三人涉嫌虚假宣传事宜向被告申请政府信息公开,请求被告公开对第三人的调查情况、证据。同月28日,被告作出《政府信息公开决定书》,原告申请信息属于可以公开的政府信息,且公开了被告在调查行政程序中的情况及证据。同年9月3日,被告将上述决定书送达给原告。次日,原告对被告《行政处理告知记录》和《政府信息公开决定书》不服,向武汉市江汉区人民政府申请行政复议,同年10月30日,复议机关作出江政复决字(2014)第19号《行政复议决定书》,决定维持了被告作出的《行政处理告知记录》和《政府信息公开决定书》。原告仍不服,向本院提起行政诉讼。

本院认为:一、根据国务院令第492号《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条、第二十一条的规定,被告对履行职责过程中制作或者获取的政府信息负有主动公开及依申请公开的行政职责。二、经审查,被告在收到原告的政府信息公开申请后,在法定期限内对原告的申请予以回复,作出的《政府信息公开决定书》及向原告公开了行政调查程序中获取的相关政府信息,其行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(一)项、第二十六条的规定。原告提交的证据材料及辩解意见不足以证明被告在履行行政职责过程中还获取并保存其他政府信息未向原告予以公开的情形。本院对原告请求法院撤销被告政府信息公开决定书,并责令重新作出具体行政行为的诉讼主张不予支持。据此,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第(四)项之规定,判决如下:

驳回原告程建军要求撤销被告武汉市江汉区工商行政管理局作出的《政府信息公开决定书》,并责令其重新作出具体行政行为的诉讼请求。

本案受理费人民币50元由原告程建军负担(原告已预付)。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖北省武汉市中级人民法院。

二〇一五年二月六日

 

雷轩与武汉市江汉区工商行政管理局政府信息公开行政答复一审行政判决书2015-08-04

湖北省武汉市江汉区人民法院

行 政 判 决 

(2014)鄂江汉行初字第00124号

    原告雷轩。

    被告武汉市江汉区工商行政管理局,住所地武汉市江汉区红旗渠路8号锦绣人家4号楼。

    原告雷轩(以下简称“原告”)不服被告武汉市江汉区工商行政管理局(以下简称“被告”)政府信息公开行政答复,向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月21日受理后,于同月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于同年11月17日公开开庭审理了本案。原告,被告均到庭参加诉讼。本案经合议庭评议,现已审理终结。

    被告于2014年6月13日作出的《武汉市江汉区工商行政管理局政府信息公开决定书》载明:雷轩提出的政府信息公开申请(编号:003),经查,该政府信息属于:不予公开的政府信息。具体答复如下:根据雷轩提出的政府信息公开申请第003号的要求,根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发(2010)5号)的要求,此申请不属于政府信息公开范畴。

    为证明被诉具体行政行为合法,被告在法定举证期限内提交了以下证据材料和规范性文件依据:

    一、证据材料:1、《政府信息公开申请表》,以证明原告于2014年5月30日向被告提出政府信息公开的申请,且已知道被告对其申诉的销售的“牙博士”牙膏的行为决定终止调查。2、《政府信息公开决定书》,以证明被告就原告提出的信息公开申请作出了答复;3、武汉市江汉区人民政府江政复决字(2014)4号《行政复议决定书》,以证明行政复议机关维持了被告政府信息公开答复的行政行为。4、《投诉、举报转办单》(021号)及申请人提供的申诉书,以证明被告12315指挥中心于11月3日将原告申诉转第五工商所;5、《现场笔录》、《询问通知书》、《询问(调查)笔录》2份,以证明被告于11月7日对中百仓储超市有限公司唐家墩购物广场(以下简称“唐家墩卖场”)进行检查;6、唐家墩卖场营业执照及授权委托书、唐家墩卖场出具的《说明》及其提供的牙博士牙膏进货检查验收资料,包括广州倩采化妆品有限公司的营业执照(副本)、卫生许可证、全国工业产品生产许可证、三份检测报告的复印件,以证明唐家墩卖场对“牙博士”牙膏进行了进货检查验收,在被告调查后已将该牙膏下柜;7、《立案审批表》,以证明被告于2013年11月7日对原告的申诉立案调查;8、《商品包装物广告案件立案备案表》,以证明被告依法上报湖北省工商行政管理局备案及备案核审意见;9、被告2014年1月29日的《行政处罚案件有关事项审批表》,以证明被告办理了案件延期审批手续;10、被告2014年2月24日的《行政处罚案件有关事项审枇表》,以证明被告决定对唐家墩卖场终止调查;11、《告知》和《送达回证》各2份,以证明被告于2014年2月24日,5月28日分别以书面形式向原告告知上述申诉的调查和处理结果,原告拒绝签收《告知》;12、武汉市江汉区人民政府江政复决字(2014)2号《行政复议决定书》,以证明原告向武汉市江汉区人民政府申请行政复议。同年7月14日,行政复议机关维持被告第五工商所的具体行政行为。

    二、规范性文件依据:《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条、以证明被告具有作出本案被诉具体行政行为的行政职权;《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条及国办发(2010)5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条,以证明被告对原告提出的政府信息公开申请作出的答复合法。

    原告诉称:原告于2014年5月30日向被告提出政府信息公开申请,申请公开申诉案件中中百仓储超市有限公司唐家墩购物广场销售对商品质量作虚假表示的“牙博士”去渍美白牙膏,其行为未违反《湖北省反不正当竞争条例》第十条规定,不构成了《湖北省反不正当竞争条例》第二十七条第(三)项所述的违法行为的证据材料。被告于同年6月13日作出不予公开的政府信息公开决定书。原告认为,被告应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证,被告作出的不予公开的答复属适用法律法规错误,证据不足。故原告诉请法院判决:1、撤销被告于2014年6月13日作出的不予公开的政府信息公开决定书(编号:003);2、责令被告对原告的政府信息公开申请重新作出答复。

    原告提交以下证据证明其诉讼请求:1、《政府信息公开申请表》;2、《申诉书》;3、《政府信息公开决定书》4、江政复决字(2014)4号《行政复议决定书》。上述证据证明了原告的诉讼主体资格。

    被告辩称:1、被告于2014年5月30日依法受理原告的政府信息申请公开,于同年6月13日作出了政府信息公开决定。原告申请公开的内容属于“…审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的情形,该申请公开内容是被告调查、研究中的过程信息,故作出“不予公开的政府信息”的决定。2、被告对原告提出的申诉请求予以了处理。被告认为被申诉人中百仓储超市有限公司唐家墩购物广场不是违法行为的实施主体,被告根据调查的情况并依据相关程序规定,将实施该违法行为的生产厂家广州市倩采化妆品有限公司上报省局立案备案。并分别于2013年12月13日、2014年2月24日、5月28日将案件调查情况告知原告。综上,被告作出的政府信息公开决定符合法律规定,请求驳回原告的诉讼请求。

    综合原、被告的质证意见及当庭陈述,本院对本案的证据和规范性文件依据作如下确认:1、被告提交的证据1-12能够证明被告对原告的申诉书进行了调查和处理,并将处理结果告知原告,并对原告提出的政府信息公开申请作出了答复的的事实,且行政复议机关维持了被告作出信息公开答复的具体行政行为。2、被告提交的规范性文件均为有效依据。3、被告对原告证据的真实性无异议,本院对原告证据的真实性予以确认。

    经审理查明:2013年10月27日,原告向被告邮寄申诉书,反映唐家墩卖场销售对商品质量作虚假表示的“牙博士”去渍美白牙膏,请求被告依法予以查处。被告收到原告的申诉材料后对唐家墩卖场立案调查,查明“牙博士”系列牙膏产品外包装及包装容器上印有宣传产品功效的文字,其行为实施主体是生产厂家广州倩采化妆品有限公司,并不是唐家墩卖场;唐家墩卖场在进货环节查验了生产者的生产资质及产品检验报告,在被告调查期间主动将“牙博士”牙膏系列产品全部下柜停止销售。同年12月6日,被告将广州倩采化妆品有限公司涉嫌实施虚假宣传违法行为的情况上报武汉市工商行政管理局备案初审,并请示是否可以立案调查。同月18日,武汉市工商行政管理局初审同意报备。同日,湖北省工商行政管理局审核认为“其他市州工商部门已经备案”。2014年2月24日,被告第五工商所作出《告知》,对原告提出的申诉将上述调查情况予以告知,并告知被告已终止对唐家墩卖场的调查。原告拒绝签收该《告知》。同年3月3日,原告以被告未在规定期限内答复申诉为由,向武汉市江汉区人民政府申请行政复议。行政复议机关作出江政复决字(2014)2号《行政复议决定书》,维持了被告第五工商所收到原告申诉后的具体行政行为。同年5月30日,原告向被告提出申请,要求公开其在上述申诉的行政案件中唐家墩卖场销售“牙博士”牙膏未违反《湖北省反不正当竞争条例》第十条的规定,不构成《湖北省反不正当竞争条例》第二十七条第(三)项所述违法行为的证据材料。同年6月13日,被告作出《政府信息公开决定书》,以原告申请信息属于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息,不予公开,并送达给原告,原告不服,于同月25日向武汉市江汉区人民政府申请行政复议,同年7月21日,复议机关作出江政复决字(2014)4号《行政复议决定书》,维持了被告作出的政府信息公开决定书。原告仍不服,遂向本院提出行政诉讼。

    本院认为:一、根据国务院令第492号《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条的规定,被告对申请公开的政府信息负有公开的行政职责。二、经审查,原告作为申诉人,有权向被告申请在申诉案件行政程序中被告制作或获取的相关信息。对于原告向被告提出申请公开“在申诉案件中,唐家墩卖场销售“牙博士”牙膏不构成《湖北省反不正当竞争条例》第二十七条第(三)项所述违法行为的证据材料”的内容,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定,被告应当根据不同情形予以答复,如该申请的证据材料存在,属于被告在履行行政职责过程中制作或者获取的信息,且不具备不得公开的情形,依申请应当负责公开。被告作出的《政府信息公开决定书》中以不属于政府信息公开范畴为由不予公开,属适用法律法规错误,应予以撤销。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目之规定,判决如下:

    一、撤销被告武汉市江汉区工商行政管理局于2014年6月13日作出《政府信息公开决定书》的具体行政行为。

    二、责令被告武汉市江汉区工商行政管理局于本判决生效后,针对原告的政府信息公开申请,依法重新作出具体行政行为。

    本案受理费50元由被告武汉市江汉区工商行政管理局负担(此款原告已预付,由被告于本判决生效后直接给付原告)。

    如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖北省武汉市中级人民法院。

    二〇一四年十二月十一日

 

行政处罚是法定的国家行政机关对违反行政法律法规的行政管理相对人,依法定职权和程序,实施惩戒或制裁的具体行政行为。行政处罚是行政机关实施行政管理的重要手段,与行政管理相对人密切相关。从程序上看,一个行政处罚决定的作出,基本上需要经过立案、调查取证、告知、作出行政处罚决定、送达等环节,可以形成一整套案卷。从政府信息角度看,行政处罚决定等法律文书系行政机关作出的,作出行政处罚决定前的调查取证收集到的材料系行政机关获取的,都属于政府信息。这些政府信息能否公开、如何公开,实践中认识不统一。

案例一:2009年5月20日,湖南省洞口县10名村民联名向洞口县国土资源局提出政府信息公开申请,要求依法公开近两年来该局对破刀村违法建房户的罚款情况,以及各新建房户的用地审批情况等信息。行政机关的罚款信息是否属于可以向社会公开的“政府信息”?有两种不同的声音。一种声音认为,行政罚款属政府信息公开范畴,公布罚款信息可预防单位腐败。另一种意见认为,罚款数目属内部信息不宜公开,公开罚款可能会带来负面影响。

案例二:2009年5月,在广州生活多年的徐大江分别向广州市的7个部门递交了政府信息公开申请表,要求公开的内容完全一致:2008年1月至2009年5月间对流通领域的所有行政处罚决定书。之后,徐大江陆续收到回复,不过7个部门的答复各不相同。 5月18日,市工商局向徐大江寄出了“政府信息不予公开告知书”,认为徐大江申请的是工商局应当告知处罚相对人的信息,不是工商局应当主动或依照申请公开的范围。除了市卫生局和文化局表示,由于涉及的领域不属于其管辖范围,没有相关信息外,其他并未否认拥有信息的5个部门分别给出了5个答案:完全公开、部分公开、暂缓公开、询问处罚对象后再公开以及不公开。其中,市物价局提供了所有行政处罚决定书;市质监局表示,要征求具体行政相对人(即行政处罚对象)才能公开。理由是徐大江申请的信息涉及第三方权益,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定,是否公开需征求第三方意见;市林业局表示,要暂缓公开。理由是暂时难以确定徐大江申请的信息是否属于依申请公开的范围,根据《广州市依申请公开政府信息办法》第十二条,决定暂缓公开,45个工作日内抓紧后续处理,然后再做决定;市药监局予以部分公开。理由是根据《政府信息公开条例》第十四条规定,涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息不能公布,处罚决定书中记载的内容涉及到被处罚单位(人)或者负责人的年龄、电话联系方式等个人信息,不宜向公众公开,只能给徐大江提供一份违法行为情况汇总表。

案例三:2013年3月19日,古某向某市质量技术监督局提出信息公开申请,申请公开其举报的关于某食品工业有限公司糖果制品违法使用食品添加剂茶多酚一案的查处结果及行政处罚决定书,并要求以纸质和邮寄方式提供。2013年3月27日,某县质量技术监督局向该食品工业有限公司发出《征求意见书》,对申请人申请公开的信息,征求该公司是否同意公开的意见。同日,该食品工业有限公司向县质量技术监督局作出《回复书》,对申请人申请公开的信息,认为涉及其公司隐私,表示不同意公开。2013年3月27日,市质量技术监督局作出《关于古某信息公开申请的复函》,在该复函中告知其:“某食品工业有限公司生产的“木糖醇台湾贡酥”产品标签标识上食品添加剂项标注有“茶多酚”,而实际未添加,属虚假介绍食品行为,县质量技术监督局已对该公司进行立案调查,并依据相关法律法规予以处罚。该案件查处情况有关信息已由县质量技术监督局按照有关程序在县行政执法信息平台和政务信息公示栏进行公开。”古某不服申请行政复议。

 

上述三个案例均与行政处罚信息的公开有关。案例一,申请人要求公开罚款收缴情况,属于行政处罚执行情况;案例二,申请人要求公开处罚决定书,不同的行政机关有不同的答复;案例三,申请人作为举报者,请求行政机关公开处罚决定书。这三个案例分别从不同的侧面反映了行政处罚信息公开过程中的争议。行政处罚决定书能否主动公开?抑或只能依申请公开?行政处罚证据能否依申请公开?公开的程序是什么?笔者试从两个层面进行讨论。

一、行政处罚信息公开的方式

所谓公开的方式,是指行政处罚信息是以主动方式公开,还是以依申请方式公开。当然,这两种方式之间没有明显的界线。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条的规定,似乎主动公开的政府信息应该是涉及公民、法人或者其他组织切身利益,需要社会公众广泛知晓或者参与,反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的。从这个角度讲,行政处罚信息,包括行政处罚决定书、行政处罚过程中收集的证据材料,似乎不属于主动公开范围之列,更属于依申请公开之列。

当然,主动公开行政处罚决定书,有利于公众了解执法情况,监督行政机关实施监督管理。而且,目前各地都在推进“黑名单”制度,主动公开行政处罚决定书,有利于建立企业、公民信用惩戒制度。因此,《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定,县级以上地方各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息,“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”。这里就包括了这些领域的行政处罚情况。

当然,也有论者提出,如果公开行政处罚决定书,则视同于将行政处罚“公之于众”,事实上给被处罚人施加以另外的“申戒罚”,缺乏法律依据。笔者认为,在有《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条作为依据的情况下,对环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量这些领域的行政处罚决定书完全可以公开,其他领域的行政处罚决定书是否公开确实得看有否规章以上依据。

综上,笔者认为,对行政处罚信息要分类来看,行政处罚证据等材料均以依申请公开为妥,不作主动公开;行政处罚决定书则视其领域实行主动公开,未主动公开的可实行依申请公开。

二、行政处罚信息公开的程度

所谓公开程度,是指全部公开,还是区分处理,或不公开。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息,除非权利人同意公开或者行政机关不公开可能对公共利益造成重大影响。因此,在第二十三条设置了书面征求第三方意见的制度;在第二十二条设置了区分处理的制度。换言之,一般情况下,涉及第三方商业秘密、个人隐私的政府信息,行政机关没有得到第三方同意不得公开。

行政处罚信息基本上都会涉及到被处罚人以及相关人的信息。这些信息可能属于商业秘密、个人隐私,不可随便公开。因此,无论是主动公开行政处罚决定书,还是依申请公开行政处罚信息,都有一个征求第三方同意的程序。而一旦征求意见,基本上都不会同意公开的。例如,案例三中,某食品有限公司就不同意公开对其的行政处罚决定。那么,行政处罚信息的公开是否会落实呢?

笔者认为,此时应当对涉及商业秘密、个人隐私进行衡量。所谓商业秘密,《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第二款规定,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。所谓个人隐私,是指有关个人隐秘的信息,如出生日期、住址、电话号码和国籍、婚姻家庭负担、亲属关系等等。目前,在政府信息公开实践中,行政机关有一个倾向,只要涉及企业、个人的信息,只要有企业、个人数据,就以商业秘密、个人隐私为由不予公开。这又有些“矫枉过正“的感觉。

对于涉及到企业信息、个人信息的,不一定都是商业秘密、个人隐私。行政机关首先应当进行甄别。即使一条信息涉及到企业商业秘密、个人隐私,也并非都不能公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、二十三条的规定比较明确,即如果不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,而不管第三方的意见。就行政处罚信息而言,涉及到环境保护、公共卫生、食品药品、安全生产、产品质量这些领域的行政处罚决定书,均可以公共利益为优先的原则,排除第三方的意见,直接予以公开。其他领域的行政处罚信息,则要征求企业、个人的意见再决定是否公开。

同时,企业、个人不同意公开的行政处罚决定书,其所不同意的应该是行政处罚决定书中涉及到的商业秘密、个人隐私。因此,行政机关可以采取区分处理的方式,即删除或涂黑这些内容,才行公开。

 

听证代表起诉国土局 要求公开听证会记录

法院:应通过行使卷宗阅览请求权来获取信息

    本报讯  一村民在参加听证会后,要求公开听证会会议记录,行政机关答复称不属于应公开的政府信息范畴,村民为此提起行政诉讼。近日,江苏省南通市中级人民法院对这起政府信息公开案作出维持一审裁定的终审行政裁定,原告陈某应通过行使卷宗阅览请求权的方式获取需要的信息,驳回其诉讼请求。

     2013年12月10日,陈某作为听证会代表参加了在如皋市国土资源局举行的关于如皋市丁堰镇皋南村十四组三宗土地确定土地所有权听证会。听证会结束后第3天,陈某向如皋市国土资源局提交政府信息公开申请,要求公开听证会会议记录复印件。

    12月24日,如皋市国土资源局答复称,听证会会议记录属于内部管理信息及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于应公开的政府信息范畴,故决定不予公开。陈某不服,遂提起行政诉讼。

    法庭上,如皋市国土资源局辩称,听证会后,涉诉土地权属争议相关案卷材料正在审查中,市政府尚未作出确权决定,会议记录属于正在讨论、研究和审查中的过程性信息,并非正式、准确的政府信息。

    一审另查明,截至一审审理终结,上述土地权属争议确权程序尚未终结。

    一审法院审理认为,丁堰镇皋南村十四组三宗土地权属争议确权程序尚未终结,陈某作为听证会代表,其以政府信息公开名义申请获得听证会记录的复印件而引起的争议,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《国土资源听证规定》第十六条规定,听证会代表应当亲自参加听证,并有权对拟听证事项的必要性、可行性以及具体内容发表意见和质询,查阅听证纪要。陈某作为听证会代表,有权查阅听证会记录。如皋市国土资源局在收到涉诉信息公开申请后,应当履行告知义务,指引陈某按照法律法规的规定正确行使自己的权利,建议在今后工作中加以改进。据此,一审法院裁定驳回陈某的起诉。

    陈某不服,向二审法院提起上诉。南通中院经审理维持原裁定。

    ■法官说法■行政程序当事人可行使卷宗阅览请求权

    该案二审承办法官刘羽梅介绍说,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(四)项规定,行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的,人民法院不予受理。

    “本案主要涉及卷宗阅览请求权与政府信息公开请求权的竞合问题。”刘羽梅说,卷宗阅览请求权,是处于特定的行政程序中当事人或利害关系人,为主张或维护其法律上利益的必要,有向行政机关申请阅览、抄写、复印或者摄影有关资料或者卷宗的权利。具体到本案,陈某作为听证会代表,在土地权属争议确权程序尚未终结时提出信息公开申请,如皋市国土资源局应当告知其按照相关卷宗阅览的法律、法规规定办理,陈某不能对此单独提起诉讼。

    刘羽梅介绍说,之所以作出这种限制,一是防止当事人在行政程序进行期间,利用法律漏洞动辄提起诉讼,从而阻滞行政程序的运行;二是避免不当增加行政机关的负担,损害诉讼的公平;三是保证卷宗阅览制度不在事实上被废除。故陈某作为听证会代表,有权查阅听证会会议记录,但应当通过行使卷宗阅览请求权的方式获取需要的信息。

    (顾建兵  曹  俊)  2014年11月05日 星期三   人民法院报

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