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日志

 
 

快检到底能否作为行政处罚依据?  

2016-07-11 07:51:27|  分类: 食品安全 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2016-07-08 食药法苑

    新修订《食品安全法》第一百一十二条规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理部门在食品安全监督管理工作中可以采用国家规定的快速检测方法对食品进行抽查检测。对抽查检测结果表明可能不符合食品安全标准的食品,应当依照本法第八十七条的规定进行检验。抽查检测结果确定有关食品不符合食品安全标准的,可以作为行政处罚的依据。”对这一条的理解基层执法人员讨论得非常激烈,出现了以下三种意见:

 

  第一种意见认为,快速检测方法对食品进行抽查检测的结果确定不符合食品安全标准的,可以不需要再检验,直接作为行政处罚的依据;

 

    第二种意见认为,快速检测方法对食品进行抽查检测的结果确定不符合食品安全标准的,需要依据新《食品安全法》第八十七条检验,抽样检验结果作为行政处罚的依据,抽查检测结果则作为检验结果的补强证据;

 

    第三种意见认为,快速检测方法对食品进行抽查检测无论结果如何都不得作为处罚依据,必须是抽样检验结果才能作为行政处罚的依据。第二种和第三种意见,其实质上都属于同一意见,即都认为是以快速检测的方法得来的抽查检测结果,都不能作为行政处罚依据。

 

     笔者认为第一种意见较为合理。

 

  正确认识“快速检测”、“初步筛查”、“抽查检测”与“抽样检验”的性质及相互关系

 

  “快速检测”、“初步筛查”在法律文件层面上最早同时出现在2009720日起实施的《食品安全法实施条例》第五十条中,该条规定,“质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在食品安全监督管理工作中可以采用国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门认定的快速检测方法对食品进行初步筛查;对初步筛查结果表明可能不符合食品安全标准的食品,应当依照食品安全法第六十条第三款的规定进行检验。初步筛查结果不得作为执法依据。”《流通环节食品安全监督管理办法》和《餐饮服务食品安全监督管理办法》也相应了作出了类似规定。2011630日,原国家食品药品监管局出台的《餐饮服务食品安全快速检测方法认定管理办法》,第一次规范了餐饮服务环节快速检测方法的管理。“抽查检测”这一概念第一次出现则是在新《食品安全法》的第一百一十二条。“抽样检验”则从原《食品卫生法》一直沿用到今。通过以上罗列可以得出以下结论:

 

  《食品安全法实施条例》第一次以法规的形式明确了快速检测是一种技术方法,其技术结果或作用就是初步筛查。新《食品安全法》,101日实施以后,其技术结果或作用则发生了转变,从初步筛查转变为抽查检测,其法律后果也从不能作为执法依据变为有条件地作为处罚依据,应该说发生了逆转。因此,快速检测其法律性质一直并未变,始终是一种方法,只是其结果发生了变化。快速筛查、抽查检测和抽样检验作为技术监督的属性,三者关系应当是并列的。新《食品安全法》实施后,抽查检测取代了快速筛查,与抽样检验一道成为技术监督的两种方式,并具备了作为处罚依据的条件。

 

  从法律解释的方法来看快检的法律地位

 

  之所以会出现前述三种意见,笔者认为是因为执法人员各自对法律理解的不同。法律解释的方法通常分为文法解释、逻辑解释、系统解释、历史解释、立法目的解释五种。笔者试图综合运用文法解释和立法目的解释来分析快速检测方法对食品抽查检测结果的法律地位。

 

  文法解释是指对法律条文的语法结构、文字排列和标点符号等进行分析,以便阐明法律的内容和含义。持第二种和第三种意见的人都认为,第一百一十二条第二款从语法上分析,该款中的“对抽查检测结果表明可能不符合食品安全标准的食品,应当依照本法第八十七条的规定进行检验”与“抽查检测结果确定有关食品不符合食品安全标准的,可以作为行政处罚的依据”是递进关系,从而得出结论,依据第八十七条进行检验是可以作为处罚依据的必要条件。笔者认为这两句是假设句式的并列关系,即抽查检测结果如果表明可能不符合食品安全标准,则需要依照第八十七条抽验检验;如果抽查检测结果确定不符合食品安全标准,则可以直接作为处罚依据。法律语言讲究严谨简洁。既然新法中该款对“抽查检测”和“抽样检验”在名词上做了区分,对“表明可能不符合食品安全标准”和“确定不符合食品安全标准”在条件设定上进行了区分,显然新法关于以国家认定的快速检测方法进行的抽查检测的法律地位,与《食品安全法实施条例》的规定是有明显区别的。

 

  立法者目的解释,是指根据参与立法的人的意志或立法资料揭示出某个法律条文的含义。在全国人大常委会对《食品安全法(修订案)》的多次审议过程中,专门委员会都会对草案进行说明,该说明就是立法者的意志或立法资料。下面,来看看新《食品安全法》立法过程中文稿的变化。

 

20131010日,国家食品药品监管总局向国务院报送,后经国务院法制办公开向外征求意见稿的《食品安全法(修订草案送审稿)》全文中并无食品快速检测和抽查检测的规定。

 

2014623日,第十二届全国人大常委会第九次会议初次审议了《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》。全国人大网公布的《食品安全法(修订草案)》第一百零九条规定:“食品药品监督管理部门在食品安全监督管理工作中可以采用国务院食品药品监督管理部门认定的快速检测方法对食品进行初步筛查;对初步筛查结果表明可能不符合食品安全标准的食品,应当依照本法第八十三条第三款的规定进行检验。初步筛查结果不作为行政处罚和采取行政强制措施的依据。”这次立法的变化实质上是将《食品安全法实施条例》第五十条上升到法律层面。

 

2015420日,全国人大常委会第十四次会议对食品安全法修订草案进行第三次审议,修订草案对食品快速检测和初步筛查仍然维持了初审稿,但在审议当中出现了新的意见。2015424日,全国人大常委会法制工作委员会在对全国人大常务委员会所作的“全国人民代表大会法制工作委员会关于《中华人民共和国食品安全法》(修订草案三次审议稿)修改意见的报告”中写道:“修订草案第三次审议稿第一百一十二条中规定,采用快速检测方法对食品进行初步筛查的结果不作为行政处罚的依据;但是采用快速检测方法对食用农产品进行抽查检测,被抽查人对检测结果没有异议的除外。有些常委委员提出,快检技术是食品安全检验的重要的方法之一,可以节约执法成本。采用快速检测方法进行抽检,有两种可能性,一是结果确定,二是结果不够确定。对结果确定的,就可以作为行政处罚的依据。同时,这一规定除适用于食用农产品外,也应当适用于其他食品。法制工作委员会经研究,建议将上述规定修改为:抽查检测结果确定有关食品不符合食品安全标准的,可以作为行政处罚的依据。(修订草案建议表决稿第一百一十二条第二款)”。

 

  综上所述,通过对新《食品安全法》修订文稿变化的研究,不难得出前述第一种意见,即快速检测方法对食品进行抽查检测的结果确定不符合食品安全标准的,可以不需要再检验,直接作为行政处罚的依据。

 

  立法的不足及建议

 

  此次《食品安全法》的修订,对食品快速检测的法律地位进行了调整,对提高食品安全监管效率,完善技术监督手段具有非常重要的积极意义,但也存在不足,建议在今后的立法中加以完善。一是新法第一百一十条对关于监管部门履行职责可以采取的措施的规定上,延续了老法的规定,仍是现场检查、抽样检验、查阅复制资料、查封扣押强制措施等四种,并没有加入以快速检测方法进行食品抽查检测这一措施,这是立法者的疏忽。二是对以快速检测方法进行食品抽查检测结果有异议的是依照新法第八十八条规定的7个工作内提出复检,还是依照该法第八十七条的规定进行抽样检验?虽然从逻辑上分析,应当是依照该法第八十八条规定提出复检,但新法对此没有明文规定,希望这一问题在《食品安全法实施条例》修订中予以明确。


来源中国医药报 作者系江西省贵溪市局舒波

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