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日志

 
 

评内蒙古广播电视网络集团有限公司锡林郭勒分公司滥用市场支配地位案  

2016-07-08 11:05:50|  分类: 竞争执法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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案 情 简 介
当事人:内蒙古广播电视网络集团有限公司锡林郭勒分公司
办案机关:内蒙古自治区工商局
处罚时间:2016年6月7日
处罚结果:没收违法所得9.16万元,并处罚款9.8万元
经国家工商总局授权,内蒙古自治区工商局于2015年11月对内蒙古广播电视网络集团有限公司锡林郭勒分公司涉嫌垄断的行为进行立案调查,于2016年6月7日对涉案当事人作出行政处罚决定。6月28日,国家工商总局对此案予以公告。
  2015年10月,内蒙古自治区锡林郭勒盟食品药品和工商行政管理局执法分局通过市场检查,发现当事人在锡林浩特市城区收取有线电视收视费过程中附加不合理交易条件,强制捆绑用户交纳本是可选择的服务项目“4元基本付费节目包”与“26元基本收视维护费”。
  2015年11月13日,经国家工商总局授权,内蒙古自治区工商局对内蒙古广播电视网络集团有限公司锡林郭勒分公司涉嫌垄断经营展开立案调查。
  内蒙古自治区工商局认为,考虑到地区差异、服务内容与质量、政策等相关因素,结合案件事实,本案相关商品市场界定为通过有线电视和交互式网络电视(IPTV)传送的电视服务。本案相关地域市场界定为锡林郭勒盟锡林浩特市所辖城区地域范围内的有线电视和IPTV传送的电视服务市场。
  在本案界定的相关市场范围内,主要由两家经营者提供相关服务。其中,当事人通过有线电视网络提供电视服务,成立于2001年3月。内蒙古联通锡林郭勒盟分公司从事的是IPTV业务,2015年初才开始开展业务。
  在本案所认定的相关市场范围内,内蒙古自治区工商局认为当事人具有市场支配地位。当事人依照内蒙古自治区人民政府办公厅《关于印发自治区广播电视信息网络公司组建方案的通知》取得全区合法经营地位,在全区14个盟市按行政区划都分别设立了分公司。
  从目前用户数量上看,当事人在锡林浩特市城区的有线电视用户数占98.6%的市场份额,在锡林浩特市城区相关商品市场具有控制能力。2015年内蒙古联通锡林郭勒盟分公司开展IPTV业务后与当事人形成了竞争关系,但由于宽带的网速以及传输节目效果一般等原因,短时间内难以与当事人形成有力竞争。
  为提高营业收入,当事人于2015年3月开始凭借其所具有的支配地位,在收取收视费的过程中未告知或提醒用户,在收取有关文件规定的26元基本收视维护费的同时,强制附带加收“4元基本付费节目包”的费用。如用户对此提出异议,当事人工作人员就以这是上级规定等理由搪塞,拒绝或者拖延办理有线电视业务,而其行为并无正当理由。
  在本案调查中,当事人承认其在业务办理时附加不合理交易条件的事实。2015年10月,当事人在工商部门启动核查时停止了上述行为。经核查,确认当事人通过各收费网点共收取“4元基本付费节目包”金额共计9.16万元。当事人上一年度销售额即2014年度收取有线电视收视费共计980万元。
  内蒙古自治区工商局认为,当事人在锡林浩特市所辖城区范围内的相关商品市场具有市场支配地位。当事人在向用户收取26元电视基本收视维护费的同时,强制用户交纳本可以自由选择和自愿订购的“4元基本付费节目包”服务费,其行为违反了《反垄断法》第十七条第(五)项的规定,构成滥用市场支配地位行为。根据《反垄断法》第四十七条之规定,该局责令当事人停止违法行为,没收当事人违法所得,并对当事人处上一年度销售额1%的罚款。
  在日益激烈的市场竞争中,公用企业的垄断、限制竞争行为日益突出,特别是水、电、气、公共交通等向社会提供基础公用产品或公共服务的垄断行业中,存在的各种危害竞争、损害消费者利益的行为广受诟病,社会反映强烈。因此,分析此类案件的违法行为特点,对适用法律问题进行分析并向相关企业提出合规建议,很有必要
本案的违法行为表现形式和特点
  本案是一起有线电视运营商滥用其市场支配地位,没有正当理由搭售商品和服务,在交易时附加不合理交易条件,侵犯消费者合法权益的垄断案件。本案的违法行为的表现形式有以下几点:
  一是当事人在相关市场具有市场支配地位。当事人成立于2001年3月,通过有线电视网络提供电视服务。从用户数量上看,当事人在锡林浩特市城基本付费节目包”的费用。如用户对此提出异议,当事人工作人员就以这是上级规定等理由搪塞,拒绝或者拖延办理有线电视业务。
  三是当事人的行为损害了用户的自主选择权,侵犯了消费者的合法权益。我国有线电视基础视频业务包括各类直播数字电视频道和少量保留的模拟广播频道,这类频道属于公益性公共服务,由国家定价,收取基本收视维护费,以确保受众的公共文化权益。
  同时,各地有线电视运营商的视频增值服务业务包括专业化数字付费频道、视频点播、频道回放、时移业务、电子商务、游戏等等。而当事人强制附带加收“4元基本付费节目包”费用的行为,不符合相关有线电视收费项目应当由用户自由选择、自愿订购等的规定,违背了交易相对人的意愿,损害了用户的选择权,侵害了消费者的合法权益,破坏了市场竞争秩序。
法律适用问题分析及需要注意的问题
  关于有线电视台的法律地位,国家商事制度改革的新形势下,营造统一开放、竞争有序的市场经济环境,已经成为工商、市场监管部门更为突出、更为紧迫的工作目标。按照国家工商总局的统一部署,全国各地正在开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为突出问题专项执法行动,集中查处公用企业指定经营、强制搭售、滥收费用等限制竞争违法行为。
  需要注意的是,相关执法部门在查处类似案件中应当注意准确适用法律,从而取得更好的社会与法律效果。同时,在执法时需要注重以下因素:
  一是注意收集相关的书证、物证。经营者没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加不合理交易条件的过程中,必然会采取一定的手段,必然留下书证、物证。这些证据,绝大多数能够客观地反映具有市场支配地位的经营者强制用户放弃自愿原则、接受其捆绑式交易的基本事实。
  在这类案件中,强制手段是关键证据,而这种强制手段大都是以文件、通知、内部规定、会议纪要等形式表现出来的。在收集上述证据的同时,要注意限于特定的经营者。
  经营者不正当地获取交易机会而剥夺其他经营者的交易机会,就是排挤了其他经营者的公平竞争。当然,从另一方面来说,只要滥用市场支配地位行为得到证明,其排挤其他经营者的公平竞争的损害结果通过分析就可以得出,因为此处的排挤对象既包括现实的竞争者,也包括潜在的竞争者。由于没有正当理由搭售商品和服务或者在交易时附加不合理交易条件的存在,为潜在的竞争者设置了进入障碍或者迫使其放弃进入该市场,都是损害结果的表现。
公用企业须增强反垄断合规意识
  反垄断执法的目的不只是为了处罚违法经营者,而是为了预防和制止垄断行为,保护市场竞争,维护消费者合法权益,促进经济健康发展。
  伴随我国市场经济的不断发展,垄断逐渐成为影响产业结构优化的重要因素,尤其是在涉及国计民生的支柱性产业中,其已成为经济政策制定和产业发展方向的重要议题。
案评一:查办公用企业垄断案件要注重三个方面
  区的有线电视用户数占98.6%的市场份额。本地用户在2015年前只有通过有线电视收看电视节目,具有较强的依赖性。
  因此,当事人在锡林浩特市城区有线电视网络市场具有控制能力。在本案所认定的相关市场范围内,当事人具有市场支配地位。
  二是当事人滥用了其市场支配地位。关于锡林浩特市城区有线数字电视基本收视维护费标准,内蒙古自治区发展和改革委员会《关于内蒙古广播电视信息网络有线数字电视基本收视维护费标准等有关问题的批复》文件明确规定,对申请安装有线电视的居民用户“基本收视维护费收费标准每月26元”。除此之外,广电网络公司提供需要另行收费的节目均属用户可自由选择的、自愿订购的独立服务项目。
  当事人于2015年3月份开始凭借其所具有的支配地位,在收取收视费的过程中未告知或提醒用户,收取26元基本收视维护费的同时,强制附带加收“4元工商局《关于有线电视台实施强制交易行为定性处理问题的答复》(公字〔1997〕第320号)中,明确了有线电视台是依法具有独占地位经营者。全国工商、市场监管部门近年来也依据此答复,适用《反不正当竞争法》及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》,对相当一批有线电视运营单位限制竞争案件作出处理。
  本案的难点是在相关市场范围内,有两家经营者提供相关服务。其中,当事人通过有线电视网络提供电视服务,内蒙古联通锡林郭勒盟分公司从事的是交互式网络电视(IPTV)服务,2015年开始开展业务。但是,由于相关政策因素,在锡林郭勒市城区,互联网电视难以在功能上实现较为紧密的需求替代。
  由上可知,内蒙古自治区工商局适用《反垄断法》是正确的。
  当然,对于互联网电视不能替代有线电视网络的原因,办案机关可在行政处罚决定书中作出更为详细的说明。
  在政府职能转变、监管体制调整、调查清楚限制竞争的具体操作方式,特别是对不接受其指定或不合理条件的用户采取何种制裁手段、强制措施要核查清楚。
  二是注意收集消费者(用户)受到“强制”交易的证据。没有正当理由搭售商品和服务,或者在交易时附加不合理交易条件,就是违背了交易对象的主观意愿。
  执法人员所作笔录中要有用户明确表述其主观意愿如何的内容,同时,必须询问清楚对方“愿意”或者“不愿意”的原因,尤其对于用户为何在不自愿的情况下,又接受交易条件的原因,均应调查清楚,详细记录。特别是用户由于不愿意接受限定或其他不合理条件而受到不公正待遇的典型证据更为有力,要予以重视。
  三是注意调查分析其他经营者受到损害的情况。滥用市场支配地位没有正当理由搭售商品和服务,或者在交易时附加不合理交易条件,必然会对相关经营者造成损害,尽管损害的对象不
  为提高公用企业经营效率和服务质量,国家逐步尝试在电力、电信、铁路运输、民用航空等公用企业领域引入竞争机制,打破垄断,鼓励私人投资进入石油、电力、电信以及其他领域,强调深化对公用企业等垄断以及半垄断行业的改革。
  在这种情形下,传统公用企业要在激烈的市场竞争中求得生存与发展,在各种风险中立于不败之地,就要时刻改进和完善提供的基础公用产品或公共服务,保证消费者享受更先进的商品和多样性商品的权利,充分尊重消费者的知情权和选择权;加强对《反垄断法》《反不正当竞争法》的学习,充分认识自身特殊地位,改变固有经营理念,防止限制竞争、滥收费用、强制搭售、附加不合理条件等违法行为;通过强化内部管理、降低成本、改进服务实现盈利,制定有效的合规制度,完善内部合规与风险防控体系,并确保其有效实施。

□案评人 王 飞


案评二:公用企业不应触碰反垄断高压线
  由于历史原因,我国公用企业占据市场优势地位的情况较为普遍,加上某些行业不够规范,导致公用企业涉嫌垄断的行为频频发生。要改变这种现状,公用企业必须增强合规意识。随着社会经济进一步发展和科学技术的革新,一些传统上自然垄断的行业也可能不再存在适用《反垄断法》豁免情形。作为公用企业,应当将自身视为市场竞争的主体之一,认真学习与《反垄断法》相关的法律法规,建立并完善企业的反垄断合规体系,切实发挥公用企业“服务为民”的根本属性
  公用事业,指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征的,服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。公用事业大多涉及国计民生,需要国家投资大量的财力、物力以维系运转,如水、电、气、电信、公共交通等。因而与之相关的公用企业几乎不可避免地先天带有国家垄断的色彩。
  随着改革开放和市场经济的飞速发展,公众对于公用企业价高质低的服务指责颇多。今年4月,国家工商总局发出在全国范围开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动的通知,部署全系统专项整治公用企业的垄断、不正当竞争行为。截至5月底,全国工商和市场监管部门已立案289件、结案59件,取得了良好的执法效果。
  本案中,当事人的主营业务是在锡林郭勒区域内提供广播电视节目传送、有线电视服务,该类服务具有较强的公共性。在同一相关市场内提供交互式网络电视服务的经营者仅有两家,其中当事人占有98.6%的市场份额,处于绝对的垄断地位。
  有线电视服务对于广大消费者来说又属于日常生活消费中的重要部分,因而消费者会对当事人提供的有线电视服务高度依赖,无法拒绝其服务过程中提出的不合理条件,处于较为弱势的地位。
  本案具有典型的公用企业滥用市场地位的特点。此前,工商部门已经查处了多件涉及公共事业领域的垄断案件,包括重庆燃气集团股份有限公司垄断行为案、海南省东方市自来水公司垄断案、内蒙古移动反垄断调查案等,案件领域覆盖自来水、天然气、电信等各个行业。
  这类案件大多表现为公用企业滥用自身独占或垄断地位,实施对消费者附加不合理的交易条件、滥收费等行为,严重侵害了消费者的合法权益。
  由此可知,此类案件是否构成《反垄断法》所认定的利用垄断地位没有正当理由搭售商品,主要是看企业是否剥夺了用户的自主选择权,强制其购买本可以自由选择的商品或服务,侵犯了消费者的合法权益。
  此前,在本案涉及的有线电视服务领域,已有消费者向法院起诉公用企业涉嫌违反《反垄断法》的案例。
  2012年6月,吴某将陕西广电网络传媒(集团)股份有限公司告至西安市中院,称其在有线电视基本收视维护费每月25元的基础上,增加了数字电视节目费5元,将每月的最低费用增加至30元,涉嫌滥用其市场支配地位搭售商品。
  该案一审法院判决广电网络公司收取吴某数字电视节目费的行为无效,并判令广电网络公司返还吴某多交纳的金额。但二审法院认为在该案中消费者可以不选择组合销售的商品,即消费者其实是有选择权的,因而不能被判定为《反垄断法》所规制的没有正当理由的搭售,于是撤销一审判决,驳回吴某全部诉讼请求。
  从以上案例可以看出,消费者通过司法诉讼适用《反垄断法》维权要注意收集证据。相关执法部门适用《反垄断法》查处公用企业的垄断、限制竞争行为可以在更大范围内保护消费者合法权益。国家工商总局组织开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动,就很好地回应了群众的呼声。

□案评人 邓志松
  (北京大成律师事务所)


案评三:搭售的表现形式及基本分析方法
  本案中,当事人因将两种服务进行搭售而受到查处。一般说来,要认定具有市场支配地位的企业所从事的搭售行为违法,须经过以下分析环节:搭售品与被搭售品各自构成独立的商品;经营者将这两种商品强制性地结合在一起销售;这一行为对被搭售品市场上的竞争者产生排斥,从而最终使消费者利益受到损害;这一行为没有正当理由。前两个环节可以视为“搭售行为的认定”过程,后两个步骤可以视为“对搭售行为的竞争效果进行分析”的过程
  所谓搭售,简单地说是指卖方销售某种产品、服务时,须以买方接受第二种产品、服务为条件,其中前一种产品称为“搭售品”,后一种产品称为“被搭售品”。本案中,执法机构大致按照上述框架进行了较全面的分析。
  一、搭售是将两种互不相同的“独立商品”组合在一起销售,而对“独立商品”的判断标准在于是否存在独立的消费者需求。
  多数商品可以分解成若干个组成部分,如果这些组成部分并无独立的消费者需求,则不构成搭售。如美国学者常用的一个传统例子:鞋子与鞋带是可以分离的,但消费者通常不会单独购买鞋带,因而鞋子与鞋带组合起来构成一个单一商品,而不是两种独立的商品。
  本案中,内蒙古发改委的内发改费字〔2007〕500号文件规定已明确将“基本收视服务”与“4元基本付费节目包”认定为两种商品,这表明在技术上两种商品是可以(而且应当)分离的。
  由于各广电公司所提供的“另行收费项目”之间存在差异,消费者将根据各公司的节目内容、服务质量以及自己的兴趣进行选择,这意味着消费者是将两种商品分别购买,而不是结合在一起购买的。因此,本案中的两种服务各自构成“独立的服务”。
  二、经营者是否将这两种产品“强制性”地组合在一起销售。“强制”的方式可以表现为合同约定,也可以是从物理上或技术上进行捆绑,不给消费者提供将两种产品分开购买的机会;或虽然提供这样的机会,但分开购买要支付更高的价格。
  本案中,当事人对提出异议的用户“拒绝或者拖延办理有线电视业务”,由于这些业务是用户必需的,因而这种拒绝或拖延具有强制性,使得消费者除了接受搭售以外别无选择。
  此外,当事人“未告知或提醒用户”便搭售“4元基本付费节目包”,以及“以这是上级规定等理由搪塞”,使消费者在信息不透明的情况下接受这一被搭售品,也可视为强制的表现形式。
  三、搭售行为的主要反竞争效果,是在被搭售品市场上对竞争者产生排斥,最终将其在搭售品市场上的支配地位传导到被搭售品市场上。
  这种排斥是通过对消费者的束缚而实现的,因而同时损害了消费者的选择自由,并且可能还要支付高于竞争性水平的价格。
  本案中,各公司的“另行收费节目”之间本应存在竞争关系,但由于当事人的搭售行为,消费者既然为被搭售品付费,一般不再会另行购买其他公司的同类服务,因而使竞争者受到了排斥。
  竞争的本质就是相互排斥,但《反垄断法》禁止经营者滥用市场优势地位——不是利用自己商品的优越性来排斥竞争者。
  四、支配企业的搭售行为如果能够产生足够的积极效果,足以弥补其对竞争可能造成的损害,则可认定其合法。
  本案中,当事人没有提出这样的抗辩。由于这一行为既对竞争造成损害,又直接损害消费者的利益,而又不能提供正当理由,执法机构遂认定其违法,具有合理性。
  我国《反垄断法》实施7年多,许多经营者对《反垄断法》缺乏必要的了解,需要相关执法部门对其进行必要的行政指导。
  目前,相关立法、执法部门需要制定出台关于规制企业滥用支配地位行为的指南,并引导经营者增强反垄断合规意识。

□案评人 许光耀(南开大学法学院)

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