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如何处理行政复议中举报投诉、政府信息公开及信访问题  

2016-07-20 07:22:25|  分类: 信息公开 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  举报投诉、政府信息公开及信访与复议的衔接是当前工商机关行政复议中的难点问题。明确举报投诉处理和政府信息公开工作存在的主要问题,正确认定举报人、投诉人与政府信息公开申请人的复议资格,把握审理举报投诉类和政府信息公开类行政复议案件的标准,有助于促进工商机关执法行为的规范。划清行政复议与信访的边界,树立“法定途径优先”的执政理念,建立行政复议与信访的有效衔接机制,有助于化解社会矛盾,促进和谐社会建设。
一、行政复议与举报投诉
  从浙江省行政复议执法实践来看,举报投诉类行政复议已成为行政复议重点。出现这种情况,无外乎两方面原因:一是大量职业举报投诉人的涌现,二是基层处理举报投诉不够规范。因此,有必要对举报投诉类行政复议案件进行分析,明晰当前执法中存在的问题,并通过行政复议案件的审理,规范指导基层执法行为。
  (一)举报、投诉之法律界定
  举报是指公民、法人或者其他组织发现违法违规经营行为,向工商机关反映,要求工商机关查处的行为。向工商机关反映违法违规经营行为的公民、法人及其他组织称之为举报人。根据是否受到被举报违法违规行为侵害划分,举报人可分为公益性举报人和权益受侵害举报人,公益性举报人和权益受侵害举报人在法律救济的途径上享有不同权利。由于工商机关接到举报后就进入了案件查办程序,因此涉及举报人权利的法律表现主要体现在《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。
  投诉是指公民、法人或者其他组织因权益受到侵害向工商机关反映情况,主张保护其合法权益的行为。向工商机关反映情况,主张保护权益的人为投诉人。根据工商机关的职责,投诉人可能受到侵害的权益有消费者权利、商标专用权、企业名称权以及申请政务信息公开权等。根据其受侵害的权利不同,涉及的法律有《消费者权益保护法》《商标法》《公司法》《政府信息公开条例》等,消费投诉人申请行政复议是当前复议工作的热点。笔者主要讨论消费投诉人的问题。
  举报投诉人是指向工商机关反映违法违规经营行为,同时因权益受到侵害要求予以查处并保护其合法权益的公民、法人及其他组织。
  (二)举报人、投诉人通过行政复议反映的主要问题
  根据笔者工作实践,当前举报投诉类行政复议案件反映出基层工商执法存在6个方面问题。
  1.行政不作为。对举报人、投诉人的举报或投诉置之不理,应当告知而未告知,应当组织调解而未组织调解。
  2.期限违法。未在规定期限内立案或者受理投诉,未在规定时间作出处理,未在规定时间告知。
  3.形式违法。应当书面告知而未书面告知。4.履职不到位。对反映内容涉及投诉和举报的,只处理其中一部分诉求。
  5.管辖权处置违法。应当立案或者受理的,以管辖权不属于本机关为由,不予立案或者不予受理,这主要发生在涉及网络交易的案件中。
  6.举报奖励处置不当。对举报人的奖励要求未作答复处理。

  (三)正确认定举报人、投诉人的行政复议资格
  1.现行法律、法规关于行政复议申请人资格的规定
  《行政复议法》第九条对行政复议申请人的资格作了较为笼统的表述:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”也就是说,从申请人角度而言,只要是主观上认为具体行政行为侵犯其合法权益即可申请行政复议。
  与《行政复议法》相比,《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定行政复议申请受理的条件包括“申请人与具体行政行为有利害关系”。这就提供了一个正确判断适格行政复议申请人的抽象标准,实现了与《行政诉讼法》及其司法解释的对接。
  2.利害关系的构成要件分析
  笔者认为,与具体行政行为存在法律上的利害关系是指公民、法人及其他组织的权利义务与具体行政行为之间存在因果关系。进一步可以理解为,由于行政法律关系的产生,导致公民、法人或者其他组织受到具体行政行为有利或不利的实际影响。
  行政相对人、具体行政行为、权利义务、具体行政行为与权利义务之间存在因果关系应视为利害关系的4个构成要件。权利义务受到影响是利害关系存在的基础。这里需要区分所谓受到影响的主观性和客观性。
  根据《行政复议法》第九条的规定,只要是申请人主观上认为其权利义务受到影响即可提起行政复议,但这种提起仅仅是指行政相对人拥有行政复议的请求权,并不当然认为其具备申请人的资格。接下来还要看权利义务受到的影响是否客观存在。存在的形式既包括实体上的权利义务,也包括程序上的权利义务。如果影响客观存在,则为适格的申请人,应予以受理;如果不存在,则不予受理,或者经审查驳回复议申请。行政复议机关在受理行政复议案件时,负责对权利义务与具体行政行为之间的这在联系是否客观存在进行审查。
  3.举报人的行政复议资格(1)公益性举报人的行政复议资格一是公益性举报人具备对行政不作为的行政复议案件申请人的资格。公益性举报人基于举报行为,产生获得行政机关处理结果答复的权利,这是一项程序性权利。公益性举报人认为行政机关对其举报事项未予处理、不作答复的不作为行为,侵害其请求查处违法行为建议权和获得举报答复权,从而申请行政复议的,其行使的是宪法赋予的建议权,具备行政复议申请人资格。
  二是公益性举报人对处理结果不具有法律上的利害关系的,不具备申请行政复议资格。工商机关因举报事项对相关单位进行调查,发现确实存在违法行为的,依法作出行政处罚决定,属于典型的依职权行政行为。公益性举报人不是被处罚的对象,在行政处罚程序中既不享有实体权利,也不对处罚结果承担实体义务,行政机关处理举报事项对公益性举报人的实体权利义务不产生实际影响。因此,公益性举报人不是行政处罚法律关系中的当事人,如果对答复的具体内容本身(即处理结果)不服,不能申请行政复议。
  三是公益性举报人因未获得举报奖励而申请行政复议,应根据两种不同情形分别予以对待:首先是已经作出处罚决定并且罚没款已经到位;其次是作出不予处罚决定。根据《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》,向工商机关举报违法案件的举报人,有期待获得举报奖励的权利。但只有在工商机关查证举报事项属实,依法对被举报人作出处罚决定,罚没款收缴到位,并具备其他奖励条件的情况下,该举报人期待的获得举报奖励权才能实现。行政复议申请人主张被侵害的合法权益,应当与被复议的具体行政行为有法律上的利害关系,二者之间是直接的因果关系,是已经发生或者必将发生的关系,不包括“可能的影响”或“间接的因果关系”。主张被侵害的合法权益,应当是已实际取得的合法权益,而不是可期待的权益。因此,对于前者举报人申请行政复议,应当受理并审理。对于后者,受理举报的工商机关就举报事项所作的不予处罚的结论,对公益性举报人获得举报奖励的影响只是一种“间接可能因素”,二者仅存在间接因果关系,不存在法律上的利害关系,举报人不具备行政复议申请人资格。
  (2)权益受侵害举报人的行政复议资格
  权益受侵害举报人如果是由于权益受违法违规行为侵害而进行举报,举报人与工商机关对违法违规行为的处理存在着明显的利害关系,其具备申请行政复议的资格。如果权益受侵害举报人所举报事项与受侵害的权益无关,就与工商机关的处理决定没有利害关系,应视为公益性举报人予以对待。
  4.消费投诉人的行政复议资格
  (1)消费投诉人对工商机关的答复行为不服,具备行政复议申请人的资格
  《消费者权益保护法》第四十六条规定:“消费者向有关行政部门投诉的,该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内,予以处理并告知消费者。”《消费者投诉处理办法》第八条第一款规定:“省、自治区、直辖市工商行政管理部门或者市(地、州)工商行政管理部门及其设立的12315消费者投诉举报中心,应当对收到的消费者投诉进行记录,并及时将投诉分送有管辖权的工商行政管理部门处理,同时告知消费者分送情况。告知记录应当留存备查。”省、自治区、直辖市机关或者市(地、州)工商机关对投诉人的投诉未予处理或者予以处理但未予以告知或者未在规定时间告知,若申请行政复议,应当予以受理。
  (2)消费投诉人无权对工商机关组织的消费调解申请复议
  消费投诉人如果不服工商机关的调解结果,不可纳入行政复议范围。根据《行政复议法》第八条第二款的规定,不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
  笔者认为,消费投诉处理行为的不可复议,容易使得处理机关以调解的形式逃避被复议。建议制定《消费纠纷调解处理办法》,完善程序性的规制,避免基层处理机关用调解的形式变相不作为。
  (四)认真办理举报投诉类行政复议案件
  在工作实践中,一定要把行政复议与具体执法结合起来,充分发挥行政复议的救济和监督功能,认真审理每个案件,总结存在的问题,提出指导意见,做到审理一批案件、规范一类行为。
  1.正确对待职业举报投诉人
  大量职业举报投诉人涌现,是当前举报投诉类行政复议案件剧增的一个重要原因。在实践中,职业举报投诉人有合理请求,也有过度要求。应该认识到,职业举报投诉人的合理请求有助于发现违法行为,对净化市场秩序、提高执法队伍素质、规范执法行为有积极作用。对于符合法定条件的复议申请,应当依法予以受理并审理;对不属于行政复议范围或者不具备申请人资格的,要作好解释,告知解决问题的途径。
  2.提高行政复议案件办理质量
  复议机关要始终坚持“以人为本、复议为民”的原则,以周到、严谨、专业的态度对待每一件行政复议案件,依法审查、公正裁决,既不偏袒下级机关,也不可支持职业举报投诉人法外诉求。要根据法律规定,正确把握依法尽职的标准,既重视行政行为合法性审查,又重视适当性审查;既重视实体性问题的审查,又重视程序性问题的审查。
  当前,相关法律、法规对不同级别的工商机关有不同的履职要求,应该加以区分对待。根据《消费者权益保护法》第四十六条、《消费者投诉处理办法》第六条及第八条的规定,消费投诉由县级工商机关管辖,省级或者市地级工商机关并非真正的消费投诉处理机关,但其有分送及告知的职责。省级或者市地级工商机关收到投诉后,应当在7日内分送有管辖权的县级工商机关,并告知消费者。若没有分送或者没有在规定时间内分送,没有告知分送情况或者没有在规定时间内告知,则视为行政不作为或者履职不到位。对没有分送或者没有告知的,在行政复议审理时应当确认被复议机关行为违法,并责令其在规定时间内分送或者告知;没有在规定时间内分送或者告知的,则应当确认其行为违法。
  根据《消费者投诉处理办法》第六条、第七条、第十五条、第十七条、八条规定,复议机关在审理对县级工商机关的消费投诉类复议案件时,若县级工商机关7日内对消费投诉作出受理或者不予受理决定,并告知投诉人,对受理的消费投诉,组织双方调解,并于60日调解终结,即认定为履职到位,应当予以维持。但该受理而未受理的,该告知而未告知的,该调解而未调解的则应确认为行政不作为,应当责令其在规定时间内作出是否受理决定、告知或组织调解。未在7日内作出是否受理或者未在7日内告知的,则应认定为违法。应当指出的是,个别基层工商机关特别是工商所,重查处,轻维权,对既有举报又有投诉内容的举报投诉案件,只处理举报内容,对消费投诉置之不理,这是一种履职不到位的表现。因此,碰到既有投诉又有举报内容的举报投诉类案件时,应审查下级机关是否分别受理并处理投诉、是否予以立案调查,对投诉内容按照投诉规定处理,对举报内容按照行政处罚程序的规定处理。
  3.总结分析投诉类复议案件反映的共性问题,加强指导和监督
  行政复议机关在依法办案的同时,要注重分析此类案件反映的共性问题,积极与相关业务部门沟通协调,提出意见建议,制定解决方案,力求办理一个案件,解决一类问题。复议机关要通过制作行政复议建议书、法制教育培训、案例指导等方式,要求有关行政机关依照法律法规和规章的规定,进一步规范投诉、举报程序,优化工作流程,规范统一法律文书,严格履行投诉、举报事项的登记、审核、受理、转交、承办、反馈、归档等工作职责,促进严格规范公正文明执法,以减少举报投诉类行政复议案件的发生,促进社会和谐稳定。  

二、行政复议与政府信息公开
  (一)政府信息的特性
  一是职权性。政府信息,一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。政府信息应当是各级行政主体在行使行政管理职权和公共服务职能中产生的或获取的各类信息。
  二是外部性。各种政府信息材料应当能够与经济、社会管理和公共服务形成互动关系,一些内部信息诸如集体讨论记录,不属于政府信息。
  三是结果性。从《政府信息公开条例》第九条至第十二条的规定来看,政府信息公开的是政府履责的结果。实践中,申请人往往要求公开重大决策的讨论、制定、会议纪要、领导的批阅意见等内容。笔者认为,这些处于调查阶段、讨论阶段的过程性和程序性信息不直接对外发生效力,具有不确定和未完成的特征,不属于政府信息。对此,美国的《情报自由法》也有类似规定。
  (二)政府信息公开当前存在的问题
  一是思想认识不到位。部分基层行政机关怕公开政府信息引来纠纷,想方设法找理由不公开,导致出现大量政府信息公开案件。
  二是政府信息的范围规定不清晰。现行法律、法规对政府信息的规定过于笼统,实践中难以把握,特别是基层行政机关很难判断某个信息是否应当公开,容易引发行政复议。
  三是程序违法。基层行政机关对信息公开申请不理不睬,不作答复或者未在规定时间内答复申请人。
  四是不予公开理由表述不清。对答复不予公开的,理由含糊其词,引起申请人不满。
  五是申请人法治意识不强。一些申请人对《政府信息公开条例》缺乏深入理解,认为只要是政府机关保存的信息都应公开。有的申请人在一份公开申请中提出多个请求,违背“一事一申请”原则。有的申请人对申请公开的理由没有表达清楚,行政机关难以处理。
  六是滥用政府信息公开权。一些职业举报投诉人滥用政府信息公开申请权,反复针对某个行政机关提出信息公开申请,以达到其他目的。
  (三)政府信息公开的复议情形
  根据《政府信息公开条例》的规定,政府信息公开分为依职权公开和依申请公开。
  1.对依职权公开行为的行政复议
  在复议案件审理过程中,个别公民、法人或者其他组织,特别是职业举报投诉人,以行政机关应当公开而未主动公开为由向复议机关申请复议,这种情况该如何处理?
  根据《政府信息公开条例》第三十三条第一款的规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向人民法院提起诉讼。”
  由此可见,公民、法人或者其他组织无权直接对工商机关的主动公开信息行为提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织无权就工商机关的主动公开信息的行为申请行政复议,对此类行政复议案件应不予受理或予以驳回,告知其可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报,通过行政机关内部监督机制予以行政救济。
  2.对依申请公开行为的行政复议
  《政府信息公开条例》第十三条规定,除本条例规定行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。该条规定将申请政府信息公开的条件限定为“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”,即“三需要原则”。
  笔者认为,实践中很难要求申请人对这种特殊需要进行充分举证,如果作强行要求,实质上是变相阻碍其行使申请权和知情权。如果行政机关进行实质界定又可能付出高昂取证成本,不符合行政效率原则。因此,此类申请人的主体资格一般从宽掌握,只要提出与其自身利益相关的理由,行政机关都应当接受。除非显而易见地可以判定不是基于特殊需要,否则,行政复议机关不宜以不具备行政复议申请人主体资格或者不存在法律上的利害关系为由不予受理或驳回申请。
  (四)政府信息公开的范围和标准
  《政府信息公开条例》第十四条规定,行政机关应当建立健全政府信息发布的保密审查机制;对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。需要注意的是,行政机关公开涉及商业秘密和个人隐私的政府信息前,应当征得第三方权利人的同意,但是,如果政府信息与公共利益相关,不公开可能对公共利益造成重大影响的,即使涉及商业秘密、个人隐私的,行政机关也可以公开。
  在行政复议审理过程中,复议机关应当站在客观公正的立场上审理案件。
  一是判断是否属于政府信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》明确规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息,应当是现有的,不需要行政机关汇总、加工或重新制作(作区分处理的除外)。实践中,行政处罚案件调查终结报告、现场笔录、案审会讨论记录、企业登记的审查意见都是过程性信息,不是正式确定的信息,不属于政府信息公开范围。
  二是判断申请公开的信息是否属于依职权公开的政府信息。如果构成《政府信息公开条例》第九条规定的依职权公开信息,工商机关告知申请人获取信息的途径即为履职充分。
  三是看信息制作单位。工商机关在办案过程中调取的大量书证,如销售单据、财务报表、经济合同等,由于其制作单位并非政府部门,不属于政府信息公开的范围。企业登记过程收集的其他部门出具的公文,由于其制作单位不是工商机关,告知申请人向制作机关申请公开即可。
  四是判断是否符合“三需要原则”。对明显不符合“三需要原则”的,告知申请人不予提供,并说明理由。难以判断其是否符合“三需要原则”的,应当先要求申请人提供与其生产、生活、科研等特殊需要的证据。
  五是判断是否属于国家秘密、商业秘密及个人隐私。根据《保密法》及其实施办法和国家保密局制定的规范性文件,现行有效的国家秘密保密范围基本覆盖各行业、各领域,必要时可以及时报送保密部门确定。对于商业秘密,可结合《反不正当竞争法》进行判断。对于个人隐私,要结合是否侵犯公民的隐私权来进行综合判断。
  (五)依法作出行政复议决定
  根据执法实践,政府信息公开案件主要有5种行政复议决定类型。
  1.维持
  即认同被复议行政机关的行政行为。
  2.责令限期履行
  主要适用于:(1)申请公开某政府信息,不予答复的;(2)申请公开政府信息,依法不属于该工商机关公开,但能够确定该政府信息的公开机关而不予告知的;(3)应当全部公开的内容,仅公开部分内容的。
  3.撤销
  主要适用于:(1)申请人申请公开,应当公开而答复不予公开的;(2)不予公开的答复在程序上存在不当或错误的。
  4.确认违法
  主要适用于:(1)对于政府信息公开不准确,撤销、要求重新作出该行政行为,但重作已没有实际意义的;(2)对于国家秘密、商业秘密、个人隐私的审查存在程序瑕疵,但该国家秘密、商业秘密、个人隐私确属不能公开事项的;(3)申请政府信息公开,工商机关拒绝或者不予答复,但申请人已经通过其他途径获取该信息,责令再公开已经没有实际意义的;(4)工商机关违法公开的政府信息侵害国家秘密或者侵害他人的商业秘密、隐私权,但是继续恢复原来状态已经不可能的;(5)应当更正政府信息而未更正,责令更正无实际意义。
  5.驳回
  主要适用于:(1)经审理不属于政府信息的;(2)经审理,发现工商机关没有政府信息公开的法定职责的;(3)工商机关已经履行法定职责的;(4)申请人不适格。  

三、行政复议与信访
  (一)树立“法定途径优先”理念
  党的十八届四中全会明确提出,要把信访纳入法治化轨道。《信访条例》第十四条明确规定,将可以通过法定途径解决的争议案件,纳入法定途径解决。国务院秘书长杨晶在2014年全国信访专题会议上强调:“对信访部门而言,就是要坚持法定途径优先。”2015年3月,浙江省信访工作领导小组办公室印发《关于印发〈在信访工作中落实“法定途径优先”要求协调会议纪要〉的通知》,明确指出在信访工作中落实“法定途径优先”要求,必须明确信访与诉讼、仲裁、行政复议的边界,只有无法进行诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的信访事项,才可以按照《信访条例》规定启动办理、复查、复核程序,防止用信访终结替代司法终结。因此,在处理信访与行政复议的交叉和衔接问题上,首先要树立“法定途径优先”的理念,划清行政复议和信访的边界。
  (二)依法妥善处理交叉行政复议与信访的问题
  1.划清信访与行政复议的边界
  根据《信访条例》第十四条第二款的规定,对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。根据该规定,凡依法属于应当通过行政复议途径解决的投诉请求,不属于信访受理事项范围。不能进入法律救济途径的,才可以启动信访程序。
  2.正确审理要求查处市场主体违法行为或者要求撤销具体行政行为的信访案件
  根据“法定途径优先”的理念,公民、法人或者其他组织要求工商机关查处市场主体违法行为的,无论以信访,还是以其他形式提出,都属于举报行为,应当依照国家工商总局28号令的程序规定予以处理,不应启动信访处理、复查、复核程序。如果对工商机关处理决定不服,符合行政复议受理条件的,应当受理。
  需要指出的是,在基层执法实践中,一些公民、法人或者其他组织无法区分信访和行政复议,来信标题常常写为“关于某问题信访”,实际内容却是举报或者申请复议。针对这种情况,应当坚持以反映的实际内容为准,不得作为一般的信访对待。对实为举报事项的,应当按提供违法行为线索办理,启动案件查办程序。对实为复议事项的,应当告知其提起行政复议或者行政诉讼。个别基层工商机关因为害怕行政复议、行政诉讼而将一些应当通过法定途径解决的问题纳入信访,其实质是违法行政,具有可诉可复性。最高人民法院在《张真常诉江西省定南县岿美镇人民政府信访事项办理意见案》中明确指出,对于行政机关以信访答复的形式行使《信访条例》规定之外的行政管理职权的行为,不能因其在信访程序中作出,而排除于行政诉讼受案范围之外。
  3.正确审理因对工商机关信访决定不服而申请的行政复议案件
  公民、法人或者其他组织对工商机关的信访决定不服,在实践中表现为3种形式:一是对信访处理决定不服;二是对信访复查决定不服;三是对信访复核决定不服,即已走完信访三级程序仍不服。根据《信访条例》的规定,当事人选择信访救济渠道后就应按照信访程序办理,即处理、复查、复核三级终结程序。当事人在信访程序中对某一级信访决定不服的,应继续向上一级信访部门提出申请,直至走完整个程序。最高人民法院在《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》中指出,对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。最高人民法院在发布“杨一民诉成都市人民政府其他行政纠纷案”这一典型案件时指出,行政机关驳回当事人申诉的信访答复,属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为,并未对当事人的权利义务产生新的法律效果,不是《行政复议法》所规定的可以申请行政复议的行政行为。当事人不服行政机关作出的上述信访答复,申请行政复议,接受申请的行政复议机关作出不予受理决定,当事人不服该决定,诉请人民法院判决撤销该不予受理决定的,人民法院不予支持。由此可见,不论是在信访程序处理过程中,还是信访程序已经完结,对工商机关信访决定不服而申请的行政复议,都应当不予受理或者驳回申请。
  4.正确审理没有诉讼和复议救济权的公民、法人及其他组织仍就具体行政行为提出信访的案件
  没有起诉权和申请复议权分为两种情况:一是公民、法人及其他组织享有的法律救济途径包含复议、诉讼(一审、二审、再审)全部走完;二是因超过法定复议或者诉讼期限,失去了复议资格。这两种情况下,公民、法人及其他组织仍就具体行政行为提出信访,如何处理?笔者认为,公民、法人及其他组织在法律救济权行使完毕或超过法定救济期限仍提出信访的,不应受理。因期限问题致使当事人丧失救济权不能成为当事人获得信访处理的当然理由。如果信访机构受理通过法律途径已有定论的公民、法人及其他组织信访,则行政复议、行政诉讼制度形同虚设,造成行政资源的极大浪费。
  在实际工作中,由于信访受理范围较为宽泛且没有时效限制,信访部门受理了大量这类案件,并转交给相关部门处理。就工商部门而言,目前没有设定涉及复议的信访案件的终结规定。最高人民法院2011年5月公布了《人民法院涉诉信访案件终结办法》,明确了终结的条件、程序等,建议国家工商总局予以借鉴,制定《工商行政管理机关涉及复议信访案件终结办法》。
  (三)建立行政复议与信访的有效衔接机制
  1.明晰边界,建立合理的分流制度
  对人民群众来信、来访应合理细化和分类,从源头上避免复议和信访类诉求的混淆和交叉。属于复议诉讼类的,告知其通过复议途径解决,不能通过法定途径解决的诉求才可以进入信访程序。
  2.修改《行政复议法》,深化复议制度改革
  深入推进复议制度改革,成立独立的行政复议局,树立行政复议机构中立性、权威性。拓宽行政复议范围,将更多的行政争议纳入复议渠道。重构行政复议程序,做到更加规范公开透明。提高复议机关的办案水平,解决行政复议机关害怕当被告的问题。
  3.依法办理信访案件,杜绝法外妥协
  强化培训,树立“法定途径优先”理念,为复议和信访有效衔接打牢思想基础。信访机构对涉及行政争议的信访诉求,要严格执行有关法律规定依法解决。
  4.加强法制宣传,增强群众法治意识
  加大《行政复议法》《行政诉讼法》《信访条例》等法律、法规的宣传力度,增强宣传教育效果,让法治意识深入到群众心中,引导群众通过法律途径维护合法权益。

□浙江省工商局 边宇阳


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