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论行政部门的行政调解职能 ——以食药监部门为例  

2016-05-18 07:55:15|  分类: 消费维权 |  标签: |举报 |字号 订阅

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论行政部门的行政调解职能

——以食药监部门为例

望虞河

 近一段时间来,随着工商部门的流通环节食品监管职能和质监部门的生产环节食品监管职能并入食药监部门,原来一直顺顺利利的对投诉人维权进行行政调解进而解决纠纷的渠道突然进入了是否属于食药监部门法定职能的纠葛中。食药监部门从上到下出奇的一致,均明确没有对食品药品等消费纠纷进行行政调解的法定职能。特别是随着食药监总局规章《食品药品投诉举报管理办法》的出台以及广东茂名高州市的一例行政判决,似乎已尘埃落定。然而,体制的调整和职能的承继在现有法律法规体系没有改变的情况下,是否应当意味着职能的改变,而随之导致的是基层执法理念的变迁以及操作层面的尴尬,进而引发老百姓权益声张无门的无助,原本快捷高效的行政维权渠道被终止而只能通过冗长的诉讼仲裁途径解决,因此此事尚有探讨的必要。

一、法律法规对行政调解的一般规定

1、国务院文件赋予了行政部门行政调解的职能

《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)在第八项依法化解社会矛盾纠纷中明确指出,“要健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责,建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。”随后,各地都出台了专门规范行政调解的文件,如江苏、青海、新疆、江西、陕西、北京、浙江等省、市、自治区出台了《关于加强行政调解工作的意见》,文件普遍明确,要把房屋土地征收、社会保障、治安管理等方面的行政争议,以及交通损害赔偿、医疗卫生、消费者权益保护、劳动争议等与行政管理职能有关的民事纠纷,作为行政调解工作的重点,依法、及时、妥善予以解决。对涉及资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷,以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的矛盾纠纷,要主动进行调解。各级人民政府要按照“属地管理、分级负责”的原则,建立由政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,并纳入同级“大调解”工作平台,充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的重要作用。上述原则在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也得到了充分体现。辽宁和北京等地还出台了行政调解程序性规定的地方性规章,甚至连文书运用也进行了规范,各地市级政府进行规范的更是数不甚数。一时,行政调解作为了行政部门化解矛盾和纠纷的主要手段,纳入了政府的考核。大量的民事纠纷在行政部门的调解中得到了很好的解决。

《国务院关于加强法治政府建设的意见》属于规范性文件的范畴,其对所有行政机关具有普遍的约束力。而各地方政府的《关于加强行政调解工作的意见》同属此列。作为所有与老百姓打交道的行政机关,在其职能范围内都应有行政调解的法定职责。因此,各级行政部门都应普遍遵守而不能像高州法院简单的以三定方案没有明确规定予以否认。实际上,作为具体的一项行政管理方式,即使承担主要消费纠纷处理的工商部门,其行政调解的职能在三定中也没有明确的规定。

2、《消法》赋予了行政部门对投诉进行民事处理的法定职责

《消法》第三十二条规定, 各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定,在各自的职责范围内,采取措施,保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见,及时调查处理。显然,该条文明确了行政部门保护消费者合法权益的法定职责。全国人大法工委对该条第一款的解释是:保护消费者权益涉及工商部门以及其他多个部门的职责,遇到消费纠纷找工商,已经成为群众消费维权的主要渠道。但消费领域情况复杂,单靠工商部门是不够的,需要工商部门、质监部门、食药监督部门、商务部门、卫生部门、交通部门、文化旅游部门、物价等各部门切实履行好各自的职责。对第二款的解释是:有关行政部门一方面要做好日常的市场监管工作,另一方面要对消费者及消费者协会等消费者组织就经营者交易行为、商品和服务质量问题等提出的意见认真对待,对消费纠纷进行调解,对可能涉及侵害消费者合法权益的违法行为进行调查,对违法主体予以惩处。行政部门应当创造条件便利消费者反映意见,拓宽消费者反映意见的渠道。[1]从解释来看,该条规定明确了行政部门对涉及消费者权益的投诉同时进行民事和行政处理的处理准则。

3、地方性法规和部门规章对行政调解作了具体要求

从各地出台的省条例来看,辽宁、安徽等地根据新的《消法》,明确了行政部门对投诉进行调解的法定职能,并明确了调解的程序。而甘肃、上海、广西、重庆、广东等地则依据1993年《消法》早已明确了行政调解的职能。四川、新疆、云南等地虽然没有明确必须进行行政调解,但规定了行政部门对投诉必须先责令赔偿再对违法予以处理的两条腿走路的方针。即使没有明确规定的,也对投诉和对违法的处理进行了分开表述,表明了对民事纠纷和行政违法分别予以处理的立法思路。

从部门来看,目前保险、旅游、医疗、产品质量、流通商品质量、银行业、道路运输服务质量、电信消费、邮政、信访、农业机械质量、治安纠纷、商标等知识产权纠纷、学生伤害事故、交通事故、建筑与装潢、水污染、行政复议领域等均明确了主管部门的行政调解职责,并大部分出台了行政调解的程序规定。各地政府也纷纷对所属部门的行政调解职能进行了梳理,比如浙江杭州、绍兴、温州,江西九江、景德镇、贵溪等地。尚未明确规定的,则统一适用省或市级政府关于行政调解的统一规定。因此,就行政调解而言,从法律规定到具体实施,已经形成了一个规范的体系。

二、投诉的法律定位

1、投诉的法律渊源

《消法》 第三十九条规定,向有关行政部门投诉是消费者和经营者发生消费者权益争议的途径解决得有效渠道, 1993年《消法》其规定为向有关行政部门申诉。根据1993年《消法》,工商、质监等部门颁布了《产品质量申诉处理办法》和《工商行政管理所处理消费者申诉实施办法》。而由于申诉概念与行政申诉和司法申诉名称的冲突,新《消法》把申诉改成了投诉,但其构成与申诉仍然相符。作为消费纠纷解决途径的申诉,是指消费者在消费过程中其合法权益受到侵害时,就有关事实以口头或书面形式向有关行政部门反映情况,请求解决纠纷,维护自身的合法权益并处理经营者的违法行为。[2]显然,申诉应该是维护自身权益和举报违法两项行为的结合,其侧重点在于维权。

2、投诉与举报的区别

    投诉与举报存在着显著的区别,主要表现在:一是概念不同,投诉是指权利人权益受损后向行政部门反映自己权益遭受侵害的事实,请求协助解决争议的行为,是对私权的维护。而举报是指公民、法人或者其他组织向行政部门反映经营中的违法行为,其行为具有公益性。二是提出的主体不同,投诉主体只能是自身权益受到侵害的权利人,而举报是发现违法行为的任何公民、法人或者其他组织,而这种违法行为一般未对其造成直接侵害。三是处理程序不同,投诉处理适用行政调解,对其中涉及的违法同时转入案件处理,而举报直接适用行政处罚程序。四是处理结果不同,投诉主要在于投诉人被侵害的权益得到赔偿和维护,而举报使违法人得到惩罚,举报人的举报权即得以实现。五是结果的处理方式不同,投诉通过行政调解得到处理,但不具有强制性,而且投诉可以撤回。而举报的处罚结果具有强制性,举报即使投诉部分得到处理也不能撤回。因此,如果把投诉等同于举报进行处理,就混淆了两者的不同,曲解了法律对此规定的本质,使立法将两者分立表述失去实际意义。

3、《消法》第三十九条关于投诉解决途径的实质

《消法》第三十九条规定:“消费者和经营者发生消费者权益争议的,可以通过下列途径解决:(一)与经营者协商和解;(二)请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解;(三)向有关行政部门投诉;(四)根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;(五)向人民法院提起诉讼。”很显然,该条规定的是消费者权益纠纷的解决途径,维护的是消费者的自身权益。从五项分设的内容来看,消费者在权益受损时可以适用的不同途径,但其指向的结果都是解决消费者的自身权益问题。如果投诉和举报是一回事,那么第三项应当是表述为向有关行政部门投诉、举报。如果投诉举报的处理只要行政部门履行查处的职能,那么第三项的规定就失去了意义。《消法》第四十六条规定:“消费者向有关行政部门投诉的,该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内,予以处理并告知消费者。”实际上,该条是对第三十九条的程序性规定,虽然并没有全部明确行政部门处理的具体程序,但上述条款很明显要求行政部门对投诉进行处理。同时,虽然没有明确一定要运用行政调解的方式,但显然不是简单地进行查处。而食药监总局规章《食品药品投诉举报管理办法》将投诉与举报等同处理,规定只要将投诉和举报中涉及的违法行为进行查处就是履行了行政职能,那么消费者的权益就失去了在行政部门处理的渠道,《消法》第三十九条的规定就无法得到彰显,而这一项恰恰是消费者最经济、最直接、最有效的维权途径。食药监总局《食品药品投诉举报管理办法》的规定,显然混淆了两者概念,是对投诉事项的不作为,而高州法院的判决属于对《消法》上述条款规定的认知错误。

三、对行政职能和行政管理原则的再理解

1、职能的承继不等于职能的改变

食品生产和流通监管在分属于工商和质监职能时需要对消费者的投诉进行调解,而划转到食药监部门后就不再需要。为什么?职责没有变,职责法律依据没有变,唯一变化的是部门的操作程序。然而,程序的缺失不等于职能的缺失,只能说明执行部门认识的不到位和履职的消极滞后。部门没有规定,那么人大的法律、国务院的规范性文件就不要执行?高州法院的判决以本地食药监的三定方案和广东省实施《消法》办法为依据,把条文颠来倒去倒酱油,难道判决只能遵照广东省的规定?广东省实施《消法》办法第三条第二款的规定:“ 各级工商行政管理、物价、技术监督、检疫、卫生、农业、建设、旅游、食品药品监督管理等有关行政部门应当依照法律、法规的规定,在各自职责范围内,依法受理和调解消费者申诉,查处损害消费者合法权益的违法行为。”同时第三十条更加明确了对民事纠纷和行政违法分别处理的法定要求,而判决仅是把两个孤立的条文进行前后对比,却不进行全篇解读和前后对照,这样的判决公示出来实在丢人现眼。同样目前又有哪个在履行行政调解职能的行政部门在三定方案中将行政调解这种具体的处理方式予以明确的。纯粹的在一些文字上做游戏,作为一级行政部门和司法部门,是不应该的。

2、权责对等的行政管理原则应当得到彰显

     根据《行政许可法》的规定,许可部门的职权不仅是实施许可并对许可事项进行事后监管,而是明确了许可部门对整个行业进行监管的责任,换而言之,就目前行政权力相对庞大和现有社会大环境下,对整个行业的监管,自然包含了因该行业而遭受损失的权利人的维权。查处和监管是行政权力的彰显,那么相对于损益方的维护则是行政权力相对的责任,这也是权责一致的表现。此外,行政管理追求便民和高效,其价值之一就是促进行政效率的提高。而行政效率的体现不仅是时间和数量上的效率,最主要的还是质的效率,也就是取得较好的社会效益。若某一行政行为不能取得行政相对人的支持与协助,甚至其被侵害的合法权益得不到有效救济,则最终影响了整个行政效率的提高。因此,自始至终将行政相当人的权益放在首位,才是行政管理应有之义。

四、市场监管体制改革呼吁执法和监管的统一

1、目前行政执法部门履行行政调解职能的现状

以工商部门为例,根据《消法》的规定和工商总局《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》,对消费者投诉明确了两条腿走路的方针,一是在职能范围内明确了对消费者投诉进行行政调解的受理、调解、终结、答复等法定处理程序,在实践中与司法确认相衔接,处理了大量的消费纠纷,取得了良好的效果。二是对处理投诉中出现的可能涉及侵害消费者合法权益的违法行为进行调查,对违法主体予以惩处。这样的操作在目前市场监管体制中仍旧得到很好的贯彻。而在现今职业举报人泛滥的情况下,这项工作成为了基层的一项主要工作。质监部门根据质监总局的《产品质量申诉处理规定》,将行政调解的范围涵盖了生产的所有领域,特别是对已销售出去的产品确立了生产属地调解的原则。这些做法都完全符合法治政府建设的要求,也符合《消法》第三十二条对行政部门的赋权及第三十九条的处理要求。

2、一个部门对外的差异性成为统一的人为障碍
    目前,基层三合一后,市场监管执法逐步统一到了一支执法队伍,一套执法程序、一种法律文书,形式上的整合逐步走向实质的整合,形成统一的市场监管执法体制和机制。
但是当面对消费者维权时,对于不同上级部门对消费者纠纷处理的不同要求,陷入了选择性调解的尴尬处境。民以食为天,而恰恰是老百姓最身边的实事却是维权无门。不恰当的说,如果真的行政部门不要去管老百姓维权的琐事,那么大量的执法力量的确可以从繁杂的维权事务中解放出来,但是难道这真的是目前行政改革的方向

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