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日志

 
 

如何理解和适用行政处罚法第二十七条的“违法行为轻微”  

2016-04-21 07:38:02|  分类: 食药研讨 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 一、案情简介

行政复议申请人:姚某,男,汉族,温州市瓯海区人。

被申请人:丽水市工商局莲都分局。

2014年5月12日,申请人姚某向被申请人丽水市工商局莲都分局投诉举报称其购买的食品腰果外包装上食品营养标签中的碳水化合物标注不合法。根据《预包装食品营养标签通则(GB28050-2011)》6.2的规定,营养成分表中强制标示和可选择性标示的营养成分的名称和顺序、标示单位、修约间隔、“0”界限值应符合表1的规定。根据上述规定,食品标签中营养成分表的碳水化合物修约间隔应当是0.1,而被举报投诉超市销售的腰果食品标签上标注碳水化合物数值为“38.16”,其修约间隔为0.01。申请人据此要求被申请人对超市予以立案查处和督促赔偿。被申请人收到投诉举报后对被投诉举报人友谊超市进行调查,现场检查了所售腰果情况,发现没有申请人所购买批次的腰果在售,超市称因接到生产厂家召回通知书已将上述产品全部下架退回厂家,未再销售。被申请人鉴于超市作为食品经营者,对于食品标签中存在的问题不负有主要责任,超市经营的涉案食品也不存在内在质量问题,仅是标签上载明的营养成分修约值标注不规范,执法检查中也未发现因食用该产品导致的不良反应情况,其对食品内在质量无影响,超市无主观故意,且在发现该问题后自行进行了改正,在被申请人调查前已经及时采取停止销售、主动下架、联系生产厂家对上述食品进行召回处理、及时整改的补救措施,认定该超市符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款所规定的“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”的情形,对申请人的举报不予处罚并予回复告知。申请人不服,遂向我局申请行政复议。

二、意见分歧:

本案在审理过程中,各方对本案能否适用不予处罚产生了较大争议,争议的焦点主要在于如何看待《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款所规定的“违法行为轻微”与“违法情节轻微”的关系。

观点一:认为对“违法行为轻微”应当做狭义理解。《行政处罚法》第二十七条第二款所指的“违法行为轻微”强调的是违法行为,而非违法情节,两者不是同一概念,应当认真对待法条的细微区别。违法行为是指当事人违反行政法律规范的行为。违法行为上的轻与重,主要是通过行政立法中的法律责任设定体现出来。在行政立法过程中设定法律责任的时候,立法者要依据违法行为的轻重设定轻重不同的行政处罚种类和幅度。在《行政处罚法》规定的法律责任中,申诫罚、财产罚、资格罚、人身罚等不同种类的行政处罚,均体现了行政违法行为的轻重不同,如警告与罚款,罚款1千元与罚款10万元,暂扣与吊销,罚款与行政拘留,单罚与并罚等,也都是依据违法行为轻重程度不同设定的行政法律责任。至于法律对有的违法行为没有规定法律责任,除立法技术缺陷外,本身是已经在立法中考虑其违法行为轻微而不予设定行政处罚的法律责任。法律责任轻重设定与违法行为相当,体现了法律的正义性和正当性。因此违法行为的轻重,是在行政立法中对法律责任设定时,对行政管理中的违法行为性质的总体考量,是对违法行为本身属性、性质以及社会危害性的界定。“违法行为轻微”,应当理解为“违法行为的性质轻微”。本案中,当事人销售营养标签不合格食品的行为,构成了销售其他不符合食品安全标准食品的行为,依法应当予以没收违法所得,并处2千元以上5万元以下罚款或者货值金额5倍以上10倍以下罚款。可见法律对该违法行为的违法性质评价是较重的。被申请人所称的“超市作为食品经营者,对于食品标签中存在的问题不负有主要责任,经营的涉案食品也不存在内在质量问题,仅是标签上载明的营养成分修约值标注不规范,其对食品内在质量无影响,超市无主观故意”这些认定属于违法情节范畴而非违法行为范畴,也就是说上述说法只能说当事人“违法情节轻微”,而不能说是“违法行为轻微”。因此,本案对当事人不予处罚不合法。

观点二:认为对“违法行为轻微”应当做广义理解。《行政处罚法》第二十七条第二款所指的“违法行为轻微”既涵盖违法行为的性质轻微,也涵盖违法行为的情节轻微。考察违法行为是否轻微,需要衡量违法行为的性质、违法手段、方法、违法动机、悔罪表现、主观恶性、行为特征和危害后果等。但其考虑顺序是首先认定违法行为是否“轻微”,只有当事人符合违法行为轻微的条件,才能进而考虑该违法行为的“情节”是否轻微。也就是说,适用“不予处罚”,应当同时具备“违法行为性质轻微”与“违法情节轻微”两个方面,满足了这两个层次上的轻微,才能认定满足了《行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微”的法定条件。如果违法行为本身不构成“轻微”,其“情节轻微”只能在“从轻处罚”或者“减轻处罚”的意义上适用法律,而不能适用“免予处罚”。因为有的违法行为,无论其情节如何轻微,按其违法行为的性质及其社会危害性,都不能构成“免予处罚”的法定条件。这样的理解和认定,也能很好厘清《行政处罚法》中所说的“违法行为轻微”与各实体法的法律责任规中所说的“情节轻微”的不同涵义。本案中,当事人销售营养标签不合格食品的行为,构成了销售其他不符合食品安全标准食品的行为,依法应当予以没收违法所得,并处2千元以上5万元以下罚款或者货值金额5倍以上10倍以下罚款。可见法律对该违法行为的违法性质评价是较重的,首先就排除了“违法行为性质轻微”的第一个条件,自然就不需要再考量“违法行为情节轻微”的条件,因此对本案当事人不予处罚不合法。

观点三:认为《行政处罚法》第二十七条第二款所称的“违法行为轻微”是指“违法情节轻微”,两者等同,而并非指违法行为的性质轻微。《行政处罚法》第二十七条第二款应解读为:“违法情节轻微,及时改正,没有造成危害后果的,不予处罚。”因此,认定不予处罚的条件并不需要考虑违法行为的轻与重,也就是说不需要考虑立法者依据违法行为的轻重设定不同的行政处罚种类,只需要考虑当事人是否违法情节轻微即可,即使立法者设定了法律责任较重的违法行为,在满足情节轻微的条件下,也可以不予处罚。本案中,虽然法律对该违法行为的违法性质评价是较重的,但当事人“违法情节轻微”,由此,对当事人不予处罚是合法的。

三、评析意见

1、《行政处罚法》第二十七条第二款的“不予处罚”实际上是“免予处罚”

《行政处罚法》第二十七条第二款规定:“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。”虽然这里使用了“不予处罚”这一概念,但是这里的“不予处罚”,与《行政处罚法》第二十五条,第二十六条规定的“不予处罚”含义完全不同。第二十五条,第二十六条规定的“不予处罚”法定条件的内涵是当事人主体不合格,主体不适格,在违法构成认定中就不构成行政违法,第二十七条第二款规定的“不予处罚”,是已经构成行政违法,只是鉴于第二十七条第二款规定的三个法定条件,即“违法行为轻微”,“及时纠正”,“没有造成危害后果”而给予当事人免责。可见,《行政处罚法》第二十七条第二款规定的“不予”,实际上是一种“免予”,“不予”是原本不构成违法或者原本就不应当受到行政处罚,“免予”则是已经构成行政违法而依法定条件给予免责。区分“不予处罚”与“免予处罚”的含义的意义在于能够正确执行法律和适用法律。当事人没有受到实际的行政处罚并不等于当事人没有法律后果,也不等于当事人的权利义务不受到调整。比如在消费者投诉举报案件中,有时当事人的违法行为虽然符合免予处罚的条件,但因其违法性,民事赔偿义务不能免除,行政机关仍然有受理投诉并做民事调解之职责。

2、考量违法行为性质的轻重对于能否适用免予处罚没有较大实际意义

违法行为的性质涉及到立法者对违法行为之违法性的考虑,具体法条之中在法律责任章节设定轻重不同的行政处罚种类和幅度即是上述考虑的落脚点。解决各方分歧意见的突破点在于考量违法行为性质的轻重对于免予处罚是否有实际意义。如果说性质严重的违法行为,法律设定了较重的行政处罚种类和罚幅,对其在任何情况下都不能适用免予处罚,则考量违法行为性质的轻重就有重要意义,否则便没有重要意义,简言之,就是重罪能否免罚?答案应当是肯定的。比如在处罚最严重的刑罚领域,一些重罪如抢劫罪、杀人罪、毒品犯罪等,在具备犯罪情节轻微的情形下,可以免予处罚。刑法上对免予处罚的认定,也是以违法情节轻微而非违法行为性质轻微作为参照标准,刑法37条规定:“对犯罪情节轻微,不需要处刑罚的,可以免予刑事处罚。”综合以上两点,既然重罪也可以免予处罚,则考量违法行为性质的轻重对于能否适用免予处罚就没有实际的意义。因此分歧意见中观点三的说法似为更妥,笔者予以赞同。

3、如何理解违法情节轻微与《处罚法》第二十七条第二款中“及时纠正,没有造成危害后果”以及自由裁量标准中从轻、减轻情节的关系

既然《行政处罚法》第二十七条第二款所称的“违法行为轻微”是指“违法情节轻微”,两者等同,那么如何理解《行政处罚法》第二十七条第二款的“违法情节轻微”呢?它与《处罚法》第二十七条第二款中“及时纠正,没有造成危害后果”以及自由裁量标准中从轻、减轻情节应当是怎样一种关系?

行政法上对于违法情节的概念并无一个明确和规范的法律界定。笔者认为,参照刑事理论,违法情节有广义和狭义之分,广义上的违法情节指除了当事人违法行为性质以外的其他情形,包括当事人违法动机、违法手段、违法方法、行为对象、主观恶性、悔罪表现、社会危害后果、是否惯犯、共同违法中的作用等包含违法行为前、中、后三者所呈现的状态和情形均属于违法情节。自由裁量标准中从轻、减轻情节的各种认定条件即属于广义上的违法情节轻微。狭义的违法情节不包括违法行为实施后的状态和情形,意即狭义违法情节不包括违法行为实施后的悔罪表现和实施后造成的社会危害后果的轻重。《处罚法》第二十七条第二款的“违法情节轻微”即属于狭义上的违法情节轻微。

四、案例反思

本案是职业打假人投诉举报引发行政复议的典型案件,我们在审理此类案件中发现,在职业打假层出不穷,行政机关疲于招架的各类案件当中,行政处罚法第二十七条的“违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果”忽然之间成了行政机关应对职业打假人屡试不爽的万用盾牌。以行政处罚法第二十七条作为处理案件的武器并无不可,但它也是一把双刃剑,我们应当警醒和重视,防止执法人员滥用该法律条款,甚至面对职业打假人的投诉举报,与违法行为人相勾结,对职业打假人的合法诉求不予支持的情况出现。

丽水局   姚安魏

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