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梦游天姥吟留别

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日志

 
 

“要命”的打分,弄不好就会成为追责依据  

2016-11-22 07:07:16|  分类: 时事评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 2016-11-18 曹亮 食药法苑

本文就《食品生产经营风险分级管理办法(试行)》提出个人的一点粗浅想法,由于自身所处位置、学识、眼界以及经验所限,一定有很大的局限性,愿聆听大家指教。


《风险分级管理办法》出台的初衷

    通过对监管对象行业的风险,分析其危险程度,以采取不同程度的监督管理,这个初衷肯定是对的,出发点是好的。只有分清监管分险,监管到位了才有可能免责尽职。出台所有的办法都是为了一个目标:强化监管、履责尽职。问题的关键是,由谁来具体推动该办法的实施,是不是可以落实到位,落实不到位会带来哪些可能的后果。

在国家层面,只有国家安监局给全系统出台了免责尽职办法,给所有监管人员提供了厘清工作责任的的支撑。即使不能提供这些免责尽职的规章方面的支撑,那么,最大程度地出台符合基层实际,不给基层工作人员增加不必要的枷锁才是接地气的,才能行得通。

尤其在目前这种工作职责强化,追究责任常态化的工作状态下,是不是系统这些形成固定办法的规章会直接给有关部门提供工作不到位的具体依据。根据有关的许可办法和监管办法,可能全国的食品生产经营者都不同程度存在这样或者那样大大小小的问题。换句话说,这些问题的出现除了经营者自身问题外,作为管理者的我们食药系统是否也都不同程度存在这样或那样的问题。每当有事,面对社会质询的时候,我们百口莫辩,就像社会对我们的问话一样:你们的工作难道就没有一点问题?我们的回答只有一个答案,有!且一定有!所以,如果顶层设计的办法过于超前,以自身较高的能力、素质、水平去想像基层管理者的能力、素质、水平,更为可怕的是以自身较高的能力、素质、水平去想像行政相对人的能力、素质、水平,并把他们统统化了等号。那么只能导致基层干死了也做不到,那么,基层只能不做或者应付。


国家局出台的几个涉及打分的工作

一是食品生产和销售方面的格式化检查;二是餐饮服务量化分级管理工作的指导意见;三是食品生产经营日常监督检查管理办法;四是食品生产经营静态风险因素量化分值表、食品销售环节动态风险因素量化分值表等等;五是新发证和换证时的现场核查,虽然没有以打分计算分值,但数十个打勾选项其实和打分大同小异。由于笔者对食药工作刚接手不到2年,所以能够列举出的只有以上几个。

以某县餐饮服务量化分级管理工作的指导意见为例,每个经营户占用的时间约为1/4到1/2天,通常一次通不过,所以在两次以上。该县餐饮经营户约1000户。每年250个工作日。假设每个经营户都是一次搞定。每天不干其他工作的情况下,需要完成4户。

如果以食品生产经营日常监督检查管理办法去检查为例,每个经营户占用的时间约为1/4到1/2天,有的结论是通过,有的结论是限期整改,那么通常一次通不过,所以在两次或以上。全县食品经营户约4000户。每户按照B类或者C类经营户设定监管频率为2次/年。每户都是一次通过的,没有限期整改的。每年250个工作日。每天不干其他工作的情况下,全县每个工作日必须至少检查32个经营户。

以上的工作有个别是重叠的,但多数不是重叠的。就是说,一个经营户可能涉及的监管打分行为会有上面提到的多个内容。

全县投入的食品日常监管人员是60个。分为12个站所,每个站所承担的工作是市场监管局的全部,除去以上工作外,主要包括:所有新发证和换发证食品户的实地核查、餐饮重大活动保障、投诉举报处理、案件的检查稽查、法制工作、非公工委工作、发放营业执照、特种设备信息发聩、商标广告、企业年报督促、生产领域和流通领域质量监管、消费者权益保护、质量计量标准化管理、治理超限超载、综合治理、打击非法传销、药品及医疗器械、保健品化妆品、合同和专项市场检查、新闻宣传、纪检监察、各类文书档案归档、各种统计报表上报等等。各种繁杂重复的打分,带来的是各种实在完不成的巨大的工作量。


打分”是一把双刃剑

其实,国家总局出台打分的另一个初衷是想给基层一个明确的指导。由于环境、体制、能力、素质和水平以及经验的原因,好多基层工作人员常常处于变化层出不穷的状态,即使是老食药人也常常有迷茫和困惑,对一件事情也有不同的看法,以至于意见常常不统一。在这种情况下,出台相对具体的精确的办法,有利于基层统一做法,不再迷茫。即确定检查打分的内涵和外延,我们把打分的项目做好了、做到位了,就相当于尽责了。这也是很好的办法。

但是,具体的办法肯定需要一个度,当这些具体办法精确到几乎多数经营户都可能不达标的时候,每一个监管人员签下的名字都有可能成为追责的依据。每个表格打分项在50-100个,每个经营户可能会接受多类别多次的打分,能保证每次打分的每项得分都是符合表格要求没有瑕疵的吗?

一句话,都有瑕疵。尤其以风险分级管理办法中的打分项目最为繁复,确定一个经营户的等级需要的打分项,以及需要的时间,以及需要考虑的多方面的综合因素,几乎是我辈能力所不能及的。

更为要命的是,这个风险等级的划分,是其他监管工作的基础和开始。没有这个打分结果,似乎其他的监管就没有了相应的逻辑性和合理性。

那是不是在新年伊始的时候,如果风险等级没有早日完成,其他的工作都是纸上谈兵、无稽之谈?问题是,这项工作全部完成后,一年的时间中留给其他工作的时间还有没有?有多少?就算这个工作费了好大精力完成了,这么多表格打分,如果社会对我们的工作提出质询,以此按图索骥,找出问题有理有据来追责,该如何面对?谁能保证是没有瑕疵的?


基层工作中理论与实践存在的五大冲突

本办法第二条,“……并结合当地监管资源和监管能力,”这是本法中最为人性化、最理性、最为结合实际的一句话。

基层工作理论与实践至少存在以下五个方面的冲突:

一是匮乏的监管资源和庞大的监管任务的冲突。三合一整合后,每个派出的站所人员增加到3-6名,保障了每个所站的专有用车,解决了基本的立足和生存问题。但是,目前,本来是执法前沿应该最为强化的地方,各所站基本没有属于自己的合适的办公场所。全局60名工作人员从事食品日常监管,30名工作人员从事食品行业的直接监管,30名工作人员为食品监管提供后勤保障等支撑。尽管如此,对于基层监管需要的保障的有照有证,以及日常监管全覆盖,还是工作得力不从心、捉襟见肘。

二是不健全的法制工作与系统执法监管工作要求不符的冲突。在2014年,国家局出台文件(第28条)要求全国加强法制建设,加强法制工作,要求各县市成立专门的法制机构和充实法制人员,目前,好像该工作基本没有开始。导致在工作中,询问上级机构问题的时候意见不统一,基层不知道该怎么办才对,很迷茫。

三是相对滞后的队伍建设和低素质监管对象的冲突。在基层懂法律、懂电脑操作、会写执法文书、会办案件的人才可谓紧张,不要说全才,只要有上面一项本领都是各部门抢夺的对象。总体来说是,人少,人才更少,复合型人才少之又少。而监管对象有的素质高,有的则素质很一般,面对执法检查不配合的不少。

四是监管能力不足和严峻的监管形势的冲突。按照国家的提法,食品形势已经不那么严峻,但是在面对监管难题的时候,还是很力不从心,甚至由于自身所存在的瑕疵无法和行政相对人正面面对,遇到阻力和问题可能会在一夜之间自我放弃了自己的好的工作方法。忘了初心,是因为自身薄弱。

五是执法监管难掩瑕疵与部门追责的冲突。由于食品监管的特殊性,国家出台了许许多多配套的法律法规,还有些操作规范,看上去都很高大上,如果都按这些法规规范执行,现实中,几乎不存在没有问题的经营户,社会各界很容易就找到监管问题所在。对于基层监管,实在是几乎无法完美履职。


结论和建议

结论:风险分级的工作其实在过去的日常工作中,已经在使用,比如在年初确定的监管任务中显示:餐饮小作坊的检查频次1次/年,一般餐饮店检查频次为2次/年,大型餐饮服务经营者以及学校食堂检查频次为4次/年。在生产和流通领域,也是有检查1次的,普通店面检查2次,大型商超和生产企业检查4次,这个已经在这样做了。每年年初的监管计划中都会用文件去明确,主要明确网格化监管责任、明确监管频次。

这个用半个小时起草一个文件就能解决的问题,却成了一项长期的大量的艰巨的工作。花这么的多时间精力人力物力得出的结论不外是同样的答案:1---4次。就算是频次认定的结果有些误差,会对监管有严重影响吗?会给工作有致命危害吗?确实,一年中检查1次和检查4次会有些不小的差异,但这个结果真的需要那么复杂的大量的工作吗?

一句话,在工作中,如果不是必要的,千万不要再打分了,否则就可能成为执法人员被追责的依据。今年国家层面一口气推出了8个以上规章,多数都非常好,非常应时且是基层迫切需要的。但是如果有不接地气的办法推出,唯一结果就是:定了规章不落地,生了孩子不管娃。

建议:建议国家总局、省局实行定期派员挂职锻炼制度。各个上级部门作出计划定期到最基层的县局了解工作实际情况,长期这样制订的规章制度肯定就会接地气些。

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