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政府信息公开行政诉讼若干实务问题研究  

2016-11-14 08:32:52|  分类: 信息公开 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《政府信息公开条例》(下称《条例》)自2008年5月1日施行以来,政府信息公开行政诉讼案件的数量逐渐上升,已成为各级人民法院受理行政诉讼案件中的新热点。由于条例的诸多规定可操作性不强,在司法实践中,政府信息公开行政诉讼出现了一些疑难问题,在受案范围的确定、原告主体资格的审查、诉讼请求的选择等等方面均出现了较大的争议。笔者拟就政府信息公开行政诉讼实务中常见的疑难问题,作一肤浅的论述。

一、政府信息分类

政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取,以一定形式记录、保存的信息。包括主动公开的政府信息、依申请公开的政府信息和不予公开的政府信息。正确区分政府信息公开的类别,对政府信息公开行政诉讼具有实际意义,笔者在实务中发现,部分当事人及代理律师容易混淆主动公开的政府信息和依申请公开的政府信息,以致于在诉讼中出现了被动局面。往往将属于主动公开的政府信息,采用申请方式要求公开,继而诉请要求行政机关提供属于主动公开的政府信息,此类诉讼,将可能导致败诉的结果。

《条例》第九、第十、第十一、第十二条规定了政府机关应主动公开的政府信息范围,第十三条规定了依申请公开的政府信息,即行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向政府申请获取相关政府信息。其中属于主动公开的政府信息,政府机关如果已经公开的,当事人应通过已经公开的途径或方式(行政机关一般均已制定了“政府信息公开指南”)获取该类信息,不应按照申请方式要求行政机关提供。如《征用土地公告办法》规定,土地征收补偿安置方案由县级人民政府土地管理部门在征收土地公告之日起的45日内公告,土地管理部门一般都在门户网站对土地征收补偿安置方案进行了公告。当事人如果要获取该补偿安置方案信息的,应通过土地管理管理部门的门户网站获取,而不应申请行政机关提供。再如城市房屋拆迁许可文件,拆迁行政主管部门也已经按照法定程序在报纸或网络上进行了公告或公示,该信息应由当事人直接通过报纸、网站等途径获取。对已经主动公开的政府信息,如果允许不特定的公众都向行政机关提出申请提供的,将加重行政机关的负担,明显与《条例》规定不符。但是,如果行政机关未公开应当主动公开的政府信息,则当事人应根据《条例》第33条规定进行救济,可向上级行政机关、监察机关和政府信息主管部门举报,如未公开而侵犯当事人合法权益的,可提起行政复议或行政诉讼。因此,在实务中,必须严格按照政府信息类别,正确选择获取途径、方式及申请对象,否则在会造成走弯路的不利后果。

二、政府信息公开行政诉讼的受案范围。

《条例》第33条第二款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”,该条文是人民法院受理政府信息公开案件的直接依据。但政府信息公开行政诉讼的受案范围,仍应根据行政诉讼法及司法解释的相关规定进行界定,并非所有的政府信息公开行政争议都属于行政诉讼的受案范围。实务中存在争议的主要有:

1、主动公开的政府信息,是否属于行政诉讼受案范围?

政府信息分主动公开和依申请公开两类,其中依申请公开的政府信息发生争议的,属于人民法院行政诉讼受案范围自无争议。但相对人起诉确认不主动公开违法或要求履行主动公开政府信息的法定职责,人民法院是否应当受理问题?在司法实践中存在一定的争议和不同的观点。一种意见认为,主动公开的政府信息指向的对象是不特定的社会公众,公民、法人或其他组织无权提起行政诉讼属于公益诉讼,不应受理。瑞安市人民法院(2010)温瑞行受初字第6号《行政裁定书》的裁判理由即为该观点「注①」,裁定驳回原告起诉;一种意见认为,主动公开的政府信息与特定公众有利害关系的,申请人认为没有主动公开而提起行政诉讼,应当受理。温州市中级人民法院已受理多起涉及属于主动公开的政府信息行政诉讼案件。

笔者认为,主动公开的政府信息所遵循的基本原则为:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。在该四项基本原则中,本身就存在与特定主体的具体合法权益相关联的可能,比如应主动公开的征地批准文件会与被征收土地的承包人的合法权益具有关联性。当社会公众的范围因具体事由特定到具体主体时,如果该主动公开的信息与特定主体的人身权、财产权具有关联的,就应当属于人民法院受案范围。因此,主动公开的政府信息行政诉讼是否属于受案范围,不应机械地按照政府信息公开的分类进行界定,应以该主动公开的信息是否对特定主体的人身权、财产权具有直接的影响为标准,无直接影响的,不属受案范围,反之,应属受案范围。

2、内部信息,是否属于行政诉讼受案范围?

最常见的“内部信息”为会议纪要、集体讨论决定等,一种意见认为,内部信息是行政机关内部议事材料,不属政府信息公开范围,不应受理;一种意见认为,政府内部信息应区分具体的内容,如该信息设定了特定相对人的权利义务,则应公开,并作为政府信息公开行政诉讼受理。笔者赞同第一种意见,内部信息分已经公开和未公开两种类型,如果该内部信息的内容未公开的,对外本身不产生拘束力,故无论该内容是否涉及特定相对人的权利和义务,均不属行政诉讼受案范围。如内部信息已经公开的,也应当是行政机关根据该内部信息所实施的其他具体行政行为这一载体影响到相对人的人身权或财产权,而不是该内部信息本身直接拘束相对人,因而,相对人应对影响其人身权或财产权的具体行政行为提出诉讼,而不能起诉该内部信息。但人民法院在审查被诉具体行政行为的合法性时,可根据行政诉讼法规定一并审查该内部信息的合法性。

三、政府信息公开行政诉讼的原告主体资格。

    原告主体资格或诉权,是解决原告是否可以启动行政诉讼司法救济的主体资格问题。在政府信息公开行政诉讼中,诉权往往与受案范围相混淆,与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系,不仅导致原告主体资格的不具备,同时也可能构成不属政府信息公开行政诉讼受案的事由。比如对政府机关的“三公”政府信息(公款接待、公车消费、公费出国),某一审人民法院认为属主动公开信息,不属受案范围,而二审法院认为该信息与原告没有法律上的利害关系。「注②」《条例》第13条依申请的政府信息公开就是以自身生产、生活、科研等特殊需要(“三需要”)为前提条件,国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见(国办发〔2008〕36号)第十四条规定,行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。申请人不具备“三需要”条件的,就不具备提起行政诉讼的诉权。因此,在依申请公开的政府信息公开行政诉讼中,原告应当提供自己与该政府信息公开具有特定的生产、生活、科研等实际需要的证据,不能提供的,原告应承担举证不能的后果,起诉将不被受理,或受理后被裁定驳回起诉。至于哪些需要才是生产、生活、科研所需?实践中存在很大的争议,笔者认为应根据公民、法人和其他组织的正常需要来判断,认定标准应宽于行政诉讼法规定的“法律上的利害关系”,最高院应及时出台相关司法解释,以正确指导司法实践。

四、政府信息公开行政诉讼主要类型及注意事项。

当前实务中出现的政府信息公开行政诉讼主要类型有:

1、被告未主动公开,原告诉请其公开之诉。

此类诉讼主要集中在《条例》第九、第十、第十一、第十二条所规定的政府主动公开的信息,多数集中在城乡建设和管理的重大事项、征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等方面的政府信息。对此类诉讼,需要注意是否属于行政诉讼受案范围,如果该信息与原告的人身权、财产权没有直接关联的,不属于行政诉讼受案范围。
    2、被告未提供政府信息,原告诉请其提供之诉。

此类诉讼主要表现在依申请公开的政府信息,当事人提出申请后,行政机关未在法定期限内给予答复,也未提供的。据此,当事人可选择“确认未答复违法”,或起诉要求提供。但对属于主动公开的政府信息,如当事人依申请方式要求行政机关提供,而行政机关未提供的,则会出现两种结果,一是该当事人与主动公开的信息不存在人身权、财产权关联,该诉不属受案范围,二是具有人身权、财产权关联的,不应提出“确认未答复违法”或要求提供,而应变更为“确认未公开违法”,或诉请责令该行政机关依法公开。需要注意的是,主动公开的政府信息是针对不特定公众的,即使当事人与该信息具有人身权或财产权关联的,也只能要求行政机关公开,而不能要求提供。

3、被告逾期不予答复,原告诉请其依法答复之诉。

此类诉讼在主动公开和依申请公开的政府信息行政诉讼中均有出现,笔者认为,在依申请公开的政府信息公开争议中,如行政机关在法定期限内未答复的,申请人可以起诉要求其答复。但对于主动公开的政府信息公开争议中,当事人往往也以申请的方式提出要求行政机关提供该信息,但行政机关未予答复,原告起诉要求答复。对此,笔者认为,《条例》第24条规定的答复期限,是针对依申请的政府信息公开申请,而不适用主动公开的政府信息,如诉请答复之诉属于主动公开政府信息的,未答复之诉不应受理。

4、被告答复不合法,原告诉请撤销并要求依法答复之诉。

此类诉讼主要出现在依申请公开政府信息中,当事人对行政机关依据《条例》第21条就下列事项作出的答复不服,可以提出诉讼:

(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;
  (二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;
  (三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;
  (四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。

但是,对属于主动公开的政府信息,如当事人依申请方式提出申请后,行政机关给予答复的,如当事人对该答复不服而提出行政诉讼的,应属于行政诉讼受案范围。虽然当事人提出的政府信息公开申请不属于依申请的政府信息,但行政机关一旦作出答复,就构成独立的具体行政行为,当事人不服答复而提起行政诉讼的,人民法院应当受理。

5、被告对原告申请作出不予公开决定,原告诉请撤销并要求公开之诉。

此类诉讼主要是依申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,行政机关决定不公开的,当事人可以就不公开决定提出撤销之诉,且可以一并提出公开诉请。

6、被告公开信息方式不适当,原告诉请其依法公开之诉。

此类诉讼主要表现为当事人对依申请方式获取的政府信息的形式不服,如电子文本与纸质文本的区别、是否加盖核对印鉴等争议。笔者认为,此类诉讼不应受理。就政府信息公开的立法目的而言,公开的信息主要是满足当事人的“知情权”,而不是帮助当事人取证,行政机关只要以一定方式足以让当事人完整获悉该政府信息内容的,政府信息公开义务就已履行,但当事人往往出于取证的目的,认为行政机关公开的方式不适当,比如拒绝电子信息,要求纸质信息,或要行政机关加盖核对印鉴等。对此类诉讼,笔者认为属于行政诉讼法规定的重复处理,不应受理该类诉讼。

政府信息公开行政诉讼属于新类型的行政诉讼,在今后的行政诉讼中将会占据一定的份额,目前最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干规定(征求意见稿)司法解释正在征求意见程序,涉及政府信息公开行政诉讼的有关法律适用还存在较大的争议,在司法实践中需要进一步的解释,本文仅是笔者个人在实务中的肤浅观点。

 

浙江玉海律师事务所

余心海 律师

2010年7月22日

 

注解①瑞安市人民法院(2010)温瑞行受初字第6号,起诉人李某某诉瑞安市人口和计划生育局政府信息公开争议案:起诉人向被起诉人提出申请公开《瑞安市人口和计划生育实施办法》第三十二条规定的奖励到何处领取、如何领取?要求公开2008年度被告购买汽车费用,公务车、领导专用台数,车辆维护费用,燃油费用等情况、要求公开2008年度被告职务消费,公款报销,公务接待,会议费,差旅费,公款出国等信息。但被起诉人未在法定期限内给予答复,起诉人起诉请求判令被起诉人在指定期限内给予答复。法院裁定理由:起诉人要求公开的政府信息属于行政机关依职权主动公开的信息,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定,政府信息公开以行政机关主动开工为原则,依公民、法人或者其他组织申请公开为补充。行政机关主动公开的政府信息所指向的对象应当是社会公众,具有对象不特定性,对于这种主动公开的行为,不属于现行《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围,公民、法人或者其他组织认为行政机关未依法履行信息公开义务的,可以根据《信息公开条例》第三十三条第一款规定向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报,通过行政内部监督予以救济。

注解②温州市中级人民法院(2010)浙温行受终字第13号,起诉人李某某不服瑞安市人民法院(2010)温瑞行受初字第6号的二审。裁定理由:上诉人请求被起诉人信息公开的第一项“不低于伍佰元的一次性奖励”,申请人到何处领取,如何领取的问题,属于行政事务性工作,申请信息公开的第二项、第三项所涉及的事项,属于政府机关内部费用支出及办公条件、装备问题,在法律上与起诉人没有利害关系。因此,上诉人对此起诉也不属于行政诉讼范围。由于其诉讼的事项不属于行政诉讼范围,其起诉要求履行法律职责的请求亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。

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