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日志

 
 

依申请公开政府信息的补正情形、程度及处理  

2016-11-21 07:19:45|  分类: 信息公开 |  标签: |举报 |字号 订阅

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按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定,政府信息有两种公开方式,一种为主动公开,第二种为依申请公开。既然是依申请公开,就需要有当事人向行政机关提出公开的申请。由于认识不同、表达不同,因此,申请的内容往往很难以明确。因此,《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定行政机关,对申请内容不明确的,“应当告知申请人作出更改、补充”。但是,什么情况下是“申请内容不明确”,申请人应当“更改、补充”到什么程度,如果申请人不更改、补充或者更改、补充的内容仍不是“明确”的,行政机关应当如何处理。这些问题都是实践中比较棘手的问题。先看以下两个案例。

 

案例一:王某在甲区某镇某村拥有房产。2007年前后,王某房产所处的地块列入征地拆迁范围。因其对该地块的土地及房产被征收事项持有异议,王某遂于 2010年12月11日向乙市国土资源局提交了《政府信息公开申请书》,要求公开的政府信息内容有:书面公开王某房屋所在地的甲区某镇某村集体土地被征为国有的政府批文、红线图及相关所有的政府文件信息。乙市国土资源局受理后,觉得王某申请事项不明确,遂电话询问王某,获知王某所申请公开的是环城高速安置地项目被征收的征地批文信息。2011年1月5日,乙市国土资源局作出《政府信息公开答复书》,告知王某甲区某镇某村土地因环城高速安置地项目被征收的征地批文信息。该答复书表述的主要内容为:本机关2010年12月20日受理你提出公开关于甲区某镇某村集体土地被征收的政府批准文件,现答复如下:甲区某镇某村土地被征收的征地批文为某政地[2008]213号及某国土征告字[2007]258号(附后)。该政府信息公开答复书送达给王某。王某不服,认为乙市国土资源局没有履行信息公开义务,提起行政诉讼。

案例二:原告杨某向被告崇明县规划和土地管理局提出政府信息公开申请,要求获取“原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料”。被告认为原告的申请不符合法律规定,要求原告补正。原告提交了补正书面材料,其内容与原申请一致。崇明县规划和土地管理局以《非政府信息公开申请告知书》的形式告知原告“经审查,您提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第二十一条规定政府信息公开的申请要求,不适用于《上海市政府信息公开规定》,本机关不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复。”原告对此答复不服向崇明县人民法院提起诉讼。法院认为,原告的申请内容不明确,不符合政府信息公开的申请要求。被告按照法律规定要求原告在合理期限内补正,原告虽进行了补正,但其提交的补正内容与原申请内容一致,仅为形式补正,不符合政府信息公开的申请要求,被告不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复并无不当,故驳回原告的诉讼请求。[1]

案例一中,王某请求公开的信息是:房屋所在地的甲区某镇某村集体土地被征为国有的政府批文、红线图及相关所有的政府文件信息。表面上看这个信息是比较明确的,这也是王某又去起诉市国土资源局的原因所在,因为他认为这么明确的政府信息申请,而市国土资源局只提供了一份批文,其他批文以及红线图没有提供,显然违法了。而市国土资源局也很冤枉。上述的信息尽管明确,但内容过于庞杂;在办理过程中也电话询问过王某了。那么,什么样的政府信息申请是“明确的”?遇到不明确的政府信息申请,行政机关该怎么做呢?

案例二中,杨某申请公开的政府信息为:“原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料”,其实比案例一中王某提出的政府信息公开指向更加明确。但是,崇明县规划和土地管理局仍要求其补正。关键问题是,杨某虽补正书面材料,但其内容与原申请一致。县规划和土地管理局遂不予公开。那么,在行政机关要求补正的情况,申请人要补正到什么程度才行呢?

 

一、内容明确的标准

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条对申请人提出政府信息公开申请的内容作了规定。大致包括以下三项内容:一是申请人的姓名或者名称、联系方式;二是申请公开的政府信息的内容描述;三是申请公开的政府信息的形式要求。其中,对政府信息的内容描述,直接关系到申请人要查什么信息,行政机关要公开什么信息,双方能有认识上的交集,进而保证申请人准确、及时地获取到自己所需要的信息,也减少行政成本。因此,《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条也相应规定,如果申请人的申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。但是,由于对何谓“明确”认识不同,行政机关往往享有较大的裁量权,常常将政府信息公开申请内容的“更改、补充”告知变成行政机关与申请人之间的“文字大战”。因此,有必要明确标准,减少行政机关的裁量空间。

笔者认为,政府信息内容“明确”的标准是很难用文字表述的,而且现实生活五花八门,也无法予以穷尽。尽管如此,仍需要给“明确”划一标准。事实上,所谓“明确”,应该就是具体、明白的意思。也就是说,申请内容“明确”就说明大家一看申请书就能明白要申请的事项,不需要太多解释和翻译。当然,行政机关不可能要求所有当事人都能将申请内容与政府信息公开事项一一对应,但是只要大致明白,指向清楚,行政机关能够一下子确定政府信息事项,就可以说是申请内容“明确”。比如,案例一中,王某提出的“房屋所在地的甲区某镇某村集体土地被征为国有的政府批文、红线图及相关所有的政府文件信息”,其实是比较明确的。案例二中,杨某的政府信息申请也比较明确。

但是,语言表达的“清楚、明确”不意味着政府信息公开申请的“清楚、明确”。政府信息公开申请在做到文字、语言表达明确的同时,还要有一些规矩:

第一,一事一申请。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)规定:“一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”。

第二,归并申请。如果行政机关需要对现有信息进行拆分处理才能答复的,申请人要对所提申请进行归并。

因此,碰到上述两种情况,行政机关可以要求申请人更改、补充。当然,行政机关应当尽到“教示”义务,充分指导申请人如何更改,一次性告知如何补充。案例一中,市国土资源局尽管电话与申请人沟通,了解其真实意思,但没有留下书面证据,因此产生此后的争议。

二、更改、补充的程度

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定,对“因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为”,申请人不服提起行政诉讼的,法院不予受理。一般情况下,申请人会遵照行政机关的教示进行更改、补充。但有些特殊情况下,申请人不想按照行政机关的要求做,认为行政机关是在为难,又受到上述司法解释的限制无法起诉行政机关。于是,出现类似了案例二中的特殊情况,申请人会重新提出申请,但这次申请与上次内容一样。这样的更改、补充行吗?

对此,笔者赞同案例二中法院的观点。更改、补充可分为实质性更改、补充和形式上更改、补充。实质性更改、补充,是对申请内容的明确,该拆分的拆分,该归并的归并,该指明的指明。形式上更改、补充,是对申请内容的文字、样式的修改。行政机关要求申请人“更改、补充”的,除了特别指明的外,大量的应该是实质性更改、补充。如果没有做到实质性更改、补充,则视为没有“更改、补充”。

这样做的目的,在于规范行政机关的同时,也要规范申请人,让政府信息依申请公开的秩序得以正常进行。

三、不更改、补充如何处理

如果申请人对行政机关告知其更改、补充置之不理,或者类似案例二这样原原本本或没有做实质修改再提出申请,行政机关应当视为其没有提出申请,而不需作出答复。理由是:按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定,政府信息公开的答复分为公开、不予公开、信息不属于本机关公开、信息不存在这几种。申请人不更改、补充公开申请,仅凭原来的申请,行政机关是无法判断其申请的内容属于何种情形。这种情况下,不予答复是比较稳妥的。

当然,对于行政机关的不予答复,申请人可以按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条的规定,起诉行政机关逾期不予答复,由法院对政府信息申请的内容是否“明确”作出判断。


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