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日志

 
 

依申请公开政府信息的处理方式  

2016-11-16 07:05:47|  分类: 信息公开 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《法制日报》曾经报道过一则发生在上海的政府信息公开的案例。案例情况是: 2010年3月1日,原告朱某向被告甲市地税局提出政府信息公开申请,要求书面获取乙地铁建设有限公司(以下简称:地铁公司)的税务登记信息。甲市地税局收到朱某申请后,在上海市税收征管系统和档案中未查询到地铁公司的税务登记信息,在已注销归档的档案中查到地铁公司已于2005年注销了税务登记。2010年3月17日,甲市地税局向朱某发出沪地税告字(2010)第24号《政府信息公开申请答复书》,告知其要求获取的信息不存在。一审法院审理后认为,朱某向甲市地税局提出政府信息公开申请,要求获取地铁公司的税务登记信息。经审查,地铁公司于2005年已注销了税务登记,在甲市地税局目前税收征管系统和档案中未有该公司的税务登记信息。甲市地税局据此答复朱某要求获取的信息不存在,符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定,并无不当。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,判决维持答复书。二审法院则认为,朱某以书面形式向甲市地税局提出政府信息公开申请,要求获取地铁公司的税务登记信息,其申请公开的地铁公司“税务登记信息”涉及开业、变更、注销等税务登记信息,范围十分广泛。而朱某申请时,未提供能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述,故其申请公开的地铁公司“税务登记信息”内容指向不明确。在此情况下,甲市地税局应当告知朱某在合理期间内变更或补正,若朱某逾期不补正的,应当视为放弃申请。但甲市地税局无证据证明其履行了告知朱某变更或补正的义务,且受理了朱某的政府信息公开申请,故甲市地税局已将泉某申请公开的地铁公司的税务登记信息视为具有明确内容和形式的政府信息予以受理。既然甲市地税局已经受理,其应将能查询到的有关地铁公司的及开业、变更和注销等税务登记信息告知朱某,即将已查询到的地铁公司的《注销税务登记申请表》等信息告知朱某,而不能答复朱某申请公开的政府信息不存在。二审法院遂撤销甲市地税局的答复书。

应该讲,这个案件里法院的审判逻辑是很严密的:对当事人提出的政府信息公开申请,行政机关要么受理后做出明确答复,要么告知申请人作出更改、补充予以明确后再做出答复。实际上,这涉及到依申请公开政府信息的处理方式问题。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条及第二十四条的要求,对依申请公开政府信息的,分成两个阶段四种处理:

第一阶段,受理阶段。对于当事人提出的政府信息公开申请,一般情况下都要予以受理,并提供受理回执(《福建省人民政府办公厅关于依申请公开政府信息的暂行办法》第十一条)。但是,如果申请书不完备的,行政机关应当及时告知申请人更改、补充。这里的“申请书不完备”,不仅包括申请书中申请人等要素不清楚,也包括申请公开的政府信息指向不明确。

第二阶段,处理阶段。对于受理的政府信息公开有三种答复:一是属于公开范围的,告知申请人获取该政府信息的方式和途径;二是属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;三是依法不属于本行政机关公开或该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。

需要讨论的问题有两个:第一个问题,就是上述案例中反映的问题,在受理后行政机关能不能要求申请人更改、补充申请内容,如果申请人不更改怎么处理。第二个问题,如果申请人请求公开的信息不属于政府信息,如何处理,是否可以用“政府信息不存在”答复?

第一个问题,要求申请人更改、补充申请内容的时机。《政府信息公开条例》第二十条要求,公民、法人或者其他组织申请获取政府信息应当采用书面形式,应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式,申请公开的政府信息的内容描述,申请公开的政府信息的形式要求。申请人情况及形式要求,这是在立刻就可以判断的,就可以要求申请人更正的。关键问题是“申请公开的政府信息的内容描述”,有时不可能很快作出判断。比如,按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号),对一些要求公开项目较多的申请,受理机关要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整:即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目;对将申请公开的政府信息拆分过细的情况,即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请,行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复,受理机关可要求申请人对所提出申请作适当归并处理。这些情况的判断是必须对申请公开的事项进行分析后才能得出,在受理时比较难作出判断。这时,应当允许行政机关在受理后要求申请人更改、补充。也就是说,受理后,行政机关发现申请人申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。如果申请人拒不更改、补充的,应当视为申请人放弃申请。当然,《政府信息公开条例》中没有对申请人拒不更改、补充时如何处理作出规定。这就需要地方立法时进行补充。正如上述案例里反映的,二审法院也认为,若政府部门履行了告知申请人在合理期限内补正或更改的义务,申请人逾期未补正的,视为申请人放弃申请,政府部门可以不予答复。

关于这个问题,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(一)项规定,公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理:“(一)因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为”。一方面,这种告知补正只是程序性行为,一般不能直接起诉。另一方面,如果行政机关滥用这种这种告知,则可以成为被告。所谓“滥用”,包括多次要求更改等情形,也包括过苛的审查标准,比如“行政机关不能要求申请人作出具体详细的说明,例如文件的标题和编号等。因为申请人没有见到文件之前,不可能对文件有具体的详细的认识。然而行政机关可以拒绝申请人过分笼统的说明,例如申请人要求得到行政机关全部没有公开的决定,或者全部没有公开决定的一个。因为这样的说明,行政机关不能确定文件在什么地方,是不合理的说明。”

第二个问题,申请人请求公开的信息不属于政府信息,如何处理。申请人请求公开的信息并不都属于政府信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)就规定:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”如果当事人要求公开此类信息,行政机关如何处理呢?《政府信息公开条例》第二十一条规定了几种答复方式,似乎都不能用于此类信息的处理。其中,“政府信息不存在”是指“这一政府信息自始自终不曾产生过”,“没有相关的记录”。显然不适用于非“政府信息”。因此,在地方立法中应当考虑增加一种答复方式,即告知当事人申请公开的信息不属于“法规规定的政府信息范围”。

关于这一点,《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第十二条第(一)项规定:有下列情形之一的,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:“(一)不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”。换言之,审判机关允许政府对于“不属于政府信息”的公开申请采取告知或者说明理由方式。


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