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日志

 
 

内部信息是否属于政府信息  

2016-11-16 07:05:32|  分类: 信息公开 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。从这个概念出发,政府信息本来没有内部、外部之分。只要是行政机关制作或获取的信息,都是政府信息。这里既包括了行政机关对社会实施管理过程中产生的信息,也包括了行政机关内部运转过程中产生信息。比如,《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定,行政机关应当主动公开的政府信息之一就是“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况”的信息。机构设置、职能很明显是行政机关内部运转的信息,但需要社会大众知晓,故而应当作为主动公开的政府信息。但是,实践中有一些信息是否作为政府信息予以公开,很有争议。

案例一:张某等人在甲市乙区某镇某村拥有房产。因其房产被征收,为核实征地拆迁的合法性问题,张某等人于2010年12月7日向甲市乙区发展和改革局申请信息公开,请求公开建设项目批准文件和立项文件。2010年12月18日,甲市乙区发展和改革局给张某等人出具复函,称:“你们所申请信息公开的项目为绕城18号安置地拆迁项目。由于该项目业主是甲市省重点建设项目征地拆迁指挥部,申请建设项目批准文件和立项文件公开应向甲市省重点建设项目征地拆迁指挥部提出。”张某等人遂于2010年12月18日向甲市政府申请政府申请公开,要求书面公开该指挥部单位性质、职能以及其组成人员、单位等相关信息。但甲市政府一直没有答复。

案例二:庄某等人房屋被认定为违法建筑。2012年3月,相关部门组织大量人员对该房屋进行了拆除。由于没有作出拆除决定,庄某等人为了明确拆除主体以利于诉讼,遂向甲市政府提出政府信息公开申请,请求公开参与拆除的人员名单及其单位。甲市政府告知庄某等人:该机关不掌握该信息,也不承担为申请汇总、加工的义务。

上述两个案例所涉及到的政府信息公开申请均指向政府临时工作机构、临时工作人员。案例一中,甲市政府一直没有答复的做法肯定是不合法的,但他们一直在犹豫重点建设项目征地拆迁指挥部的性质、职能、组成人员是否政府信息。案例二中,甲市政府以“不掌握该信息”为由拒绝公开,其潜台词是“这个信息不存在”。事实上,只要是甲市政府组织的强制拆除,参与的人员是明确的。问题是,这些人员名单是否为政府信息,能否公开?

所谓内部信息,在《中华人民共和国政府信息公开条例》中是没有的。其来源于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)。该意见指出“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”其理由是:“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”从这一解释和描述来看,内部管理信息实际上是行政法学上内部行政行为、外部行政行为的演化。笔者认为,这种演化并不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的原意。

所谓政府信息,应该包括政府行为的方方面面,可能是一组数据,可能是一个文件,可能只是一句话。行政机关内部管理也是行政机关履行职责的过程中,由此产生的数据、文件、文字都是政府信息,不存在内部、外部之分。

因此,从政府信息公开的角度看,对行政机关履职过程中的行为区分是不是政府信息意义并不大,关键需要区分的应该是这个信息该不该公开。国办发〔2010〕5号其实也意识到这个问题,因此其用词是“一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。换言之,内部管理信息也是政府信息,只不过“不应公开”罢了。

为何“不公开”呢?国办发〔2010〕5号认为,政府信息是“申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”的,内部管理信息似乎不属于此类信息。但从实践来看,恰恰相反。案例一中,张某等人之所以要了解省重点建设项目征地拆迁指挥部的性质,目的在于确定行政复议、行政诉讼的被告;案例二中,庄某等人之所以要知道参与拆除人员,目的也在于确定申请国家赔偿的对象。可见,这些信息都对申请人而言,都是很重要的,都“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”。

笔者认为,内部信息也是政府信息,至于是否公开,应当根据《中华人民共和国政府信息公开条例》进行判断。如果该信息确实存在,也属于本行政机关公开,那么该行政机关就要在保密审查后决定是否公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”对于内部信息公开也应当做如此衡量。

具体来看上述两个案例。案例一中,省重点建设项目征地拆迁指挥部的性质、职能等信息,无关“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”,本来应该主动公开。案例二中,庄某等人要求公开的参与拆除人员名单则不然。该人员名单如果公布,有可能影响参与拆除人员的人身、财产的安全,影响到“社会稳定”,则不应该公布。否则,将来哪个工作人员还会去参加强制拆除工作呢?

总之,对于行政机关内部管理过程中产生的信息,不能以“内部管理信息”为由不予公开,而是要区别情况,按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求确定是否公开。

 

(2013年7月15日)

 

附:

     舒某不服上海市黄浦区人事局不公开政府信息案

件 

[案情简介]

上诉人(原审原告):舒某

被上诉人(原审被告):上海市黄浦区人事局

    2004年5月19日,舒某申请上海市黄浦区人事局(以下简称黄浦区人事局)公开该局发布的关于工资改革制度的文件及该文件提及的市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”三个政府信息。黄浦区人事局答复舒某,因其已持有第一个文件,故不存在公开该信息的必要,另外两个信息则不属于政府信息。舒某不服提起复议,复议机关维持了黄浦区人事局的答复,舒某遂向一审法院提起行政诉讼,要求确认黄浦区人事局的答复违法、判令黄浦区人事局公开其申请公开的政府信息。

[审判]

 一审法院经审理查明:舒某原在黄浦区科学技术协会工作。1994年5月24日,黄浦区人事局发放了关于舒某所在单位工资制度改革的黄人(94)字第025号文(即黄浦区人事局《关于参加机关工资改革的原事业单位性质不变的通知》)。2004年5月19日,舒某申请黄浦区人事局公开黄人(94)字第025号文及该文提及的市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”三个政府信息。黄浦区人事局于2004年5月26日告知舒某,因其已持有黄人(94)字第025号文,故不存在向其公开该文件的必要,其他两个信息系黄浦区人事局通过电话等口头方式取得,无法提供。舒某要求黄浦区人事局以书面形式答复,黄浦区人事局遂于2004年5月31日告知舒某,其申请的“解释口径”和“市编制办公室通知”不属于政府信息。

    一审法院认为:舒某在申请信息公开前已持有黄人(94)字第025号文,对该文的内容已知晓,其知情权已经得到保障,黄浦区人事局无须将该文再向舒某公开,黄浦区人事局将该处理意见以电话形式告知舒某并无不当。市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”是黄浦区人事局以电话等口头方式获取的,不符合《信息公开规定》关于政府信息须“以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映”的定义,黄浦区人事局答复舒某其所申请获取的信息不属于政府信息,合法有据。故判决驳回舒某的诉讼请求。舒某不服,提出上诉。

    舒某上诉称,黄人(94)字第025号文并非内部文件;其中涉及到的解释口径有书面材料,属于政府信息。故请求撤销原判,支持其一审诉讼请求。黄浦区人事局则坚持其一审中的答辩意见。二审经审理认为:《信息公开规定》第二条规定:“本规定所称的政府信息,是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务有关的,以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。”舒某要求公开的机关及事业单位工资制度改革的相关文件,是黄浦区人事局以口头方式获取的,且该相关文件属黄浦区人事局内部工资制度改革文件,不属政府机关掌握的与经济、社会管理、公共服务有关的政府信息,黄浦区人事局的答复并无不当。舒某所持理由不符合政府信息公开之规定。故二审判决驳回上诉,维持原判。

    [评析]

    一、公开政府信息义务的构成要件

    根据《信息公开规定》第二条和第十条的规定,被申请机关负有公开政府信息的义务,必须同时满足三个条件:一是被申请机关是公开该政府信息的义务机关,二是该信息属于政府信息,三是该政府信息不属于免予公开的范围。因此,在审理中,首先要判断该信息是否应由当事人申请的行政机关予以公开。具体判断标准在于该信息是否由该行政机关制订和发布。如果不是被申请机关制定和发布的信息,则该机关没有公开该信息的义务。如果被申请机关确为信息的制定和发布机关,第二步要判断当事人申请公开的信息是否属于政府信息。如果不属于政府信息,行政机关就没有公开的义务。如果属于政府信息,第三步则要判断该政府信息是否符合免予公开的情况。只有在同时满足上述三个条件时,行政机关才有公开政府信息的义务。本案中,法院经审查认为舒某申请公开的信息不属于政府信息,不满足第二个条件,故也没有审查是否符合其他两个条件的必要,可以直接判决驳回其诉讼请求。

    二、本案原告要求公开的信息不属于“政府信息”

    作为行政机关公开政府信息的条件之一,“政府信息”具有特定内涵。《信息公开规定》第二条对政府信息作出了明确的定义:“本规定所称的政府信息,是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务有关的,以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。”根据该定义,同时满足以下几个条件的信息才属于政府信息:

    1、从主体上看,是政府机关所掌握的,在行政诉讼中,即是作为被告的行政机关所掌握的。“掌握”是一个相当宽泛的概念,只要占有、控制,都是“掌握”。但从实际情况来看,对“掌握”应当作限制性解释。因为如果将“掌握”作宽泛解释,认为行政机关对其他机关制定和发布的政府信息也负有公开义务,则会导致公开政府信息义务机关的混乱,影响行政效率。因此,“政府机关所掌握的”应理解为政府机关所制定和发布的信息。

    2、从内容上看,是与经济、社会管理和公共服务有关的。从行政机关的角度来看,经济、社会管理和公共服务的职能是行政机关的外部职能,属于外部行政行为。而行政机关对其内部机构组织、人事财务制度的管理是内部行政行为,因此与此相关的信息不属于政府信息。“与经济、社会管理和公共服务有关”的信息,不应包括行政机关内部机构组织、人事财务制度管理的有关信息。

    本案中,舒某要求公开的黄人(94)字第025号文是关于工资改革中事业单位性质的规定,属于行政机关内部机构组织的规定。市人事局的“解释口径”及“市编制办公室通知”也是关于行政机关内部工资制度改革的文件,属于行政机关内部人事管理的规定。舒某要求公开的三个信息都是行政机关的内部管理信息,不符合“与经济、社会管理和公共职能有关”的条件,不能认定为属于政府信息。

    3、从表现形式上看,是以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的。也就是说,必须存在于一定的载体之上,能够以有形的方式表现出来的信息,才属于政府信息。行政机关以口头方式作出的信息,由于没有载体,不能以有形的方式表现,故而不能认定为政府信息。本案中,舒某要求公开的“解释口径”和“市编制办公室通知”虽然都是黄人(94)字第025号文中所明确提及的,但仅仅是名称的确定,这两个信息由于是黄浦区人事局以口头方式获得的,没有一定的载体,信息的内容无法确定,即使行政机关提供了,也难以确定其提供的是否就是其所获得的信息。因此,市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”从形式上来看也不属于政府信息。

    综上所述,根据《信息公开规定》,此案中法院判决当事人驳回诉讼请求是合理的。

    三、2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布,对于政府信息的涵义有了新的界定。本条例第二条中所称的政府信息,是指行政机关在履行职责的过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。根据新条例,我来简要分析一下本案中所提及的信息是否属于政府信息。首先,从主体上来看,上海市黄浦区人事局是行政机关,主体合法。其次,从内容上看,本案中关于工资改革制度的文件及该文件提及的市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”三个政府信息均属于上海市黄浦区人事局在履行其人事管理职责的过程中形成的文件,符合法律规定。最后,由一定形式记录和保存的信息,我们可以推知法律并没有明确要求政府做出的信息必须是书面形式,那么对于人事局以口头方式做出的“解释口径”和“市编制办公室通知”也是符合政府信息形式要件的。综上所述,根据新条例的颁布,舒某要求人事管理机关信息公开的诉讼请求是合理的,法院应给予支持。


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