注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

梦游天姥吟留别

自娱自乐、自得其乐、知足常乐、永远快乐!

 
 
 

日志

 
 

政府信息与行政执法信息的区别  

2016-11-16 07:07:29|  分类: 信息公开 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

 关于政府信息的定义,直接影响到政府信息公开的程度。或者说,准确界定政府信息,直接关系到如何适用《政府信息公开条例》。《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的记录。”这一条是对政府信息的定义。

     对政府信息的理解,目前比较流行的有两种观点。一种是三要素说[1],即信息性质、产生方式、存在形式;另一种是四要素说[2],即信息产生主体、信息产生过程、信息产生方式、信息存在形式。无论是三要素,还是四要素,大家在理论上对于政府信息的理解是比较一致的。判断一种信息是否政府信息,可以从以下三点出发:

第一,政府信息的本质,是行政主体履行行政管理职责过程中的信息。

第二,政府信息的产生,既有行政主体履行职责过程中制作、加工的信息,也有在履行职责过程中从其他机关、组织、个人那里获得的信息。

第三,政府信息的存在形式,是以一定形式记录、保存的信息,既可以是纸质文件,也可以是胶卷、磁带、磁盘以及其他存储介质。

从以上三个角度来判断,无论是行政复议答复,还是行政复议决定,都是政府信息。首先,它们都是行政机关在履行行政复议职责过程中产生的信息;其次,这些信息都由行政机关制作,也由行政机关保存;第三,这些信息都形成纸质文件,是以一定固定形式存在的。那么,群众是否可以向行政复议机关申请公开行政复议答复、行政复议决定呢?这个问题得分情况来回答。首先,来看一个案例:

张某向某市质量技术监督局投诉产品质量问题,该市质量技术监督局没有在法定时限内给予答复。张某遂向省质量技术监督局申请行政复议,省质量技术监督局受理此案,并要求市质量技术监督局答复。在案件审理过程中,张某通过省质量技术监督局网站提出政府信息公开申请,请求省质量技术监督局向其提供市质量技术监督局行政复议答复及证据材料。省质量技术监督局答复张某称,目前行政复议案件正在审理中,因此,市质量技术监督局的行政复议答复书及证据材料系过程性信息,依法不予公开;张某可以根据《中华人民共和国行政复议法》的规定到省局查阅。此后,省质量技术监督局作出行政复议决定,驳回张某的复议请求。张某收到行政复议决定书后,又向省质量技术监督局提出政府信息公开申请,请求提供市质量监督局行政复议答复及证据材料。省质量技术监督局未予答复。

上述这个案例比较典型。行政复议过程中的案卷公开与政府信息公开是何关系呢?按照政府信息的界定,行政复议答复、证据以及行政复议决定,都属于政府信息,都应适用《政府信息公开条例》。那么,省质量技术监督局的两次做法是否符合《政府信息公开条例》的要求呢?这实际上涉及到政府信息与执法信息的关系问题。或者说,这实际上是《政府信息公开条例》与其他执法程序规定的衔接问题。

《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定:“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”这被称为“申请人、第三人查阅答辩和证据材料权利”[3]。之所以赋予申请人、第三人这样的权利,立法者认为,“在行政管理过程中,申请人和第三人都始终处于被管理者的被动地位,对申请人作出具体行政行为的原因、依据和理由,并不很清楚。为了使申请人、第三人能够更有针对性地维护自己的合法权益,指出被申请人的具体行政行为的错误,协助行政复议机关及时、准确地查明案情,分清是非,是很有必要的。”[4]对申请人、第三人提出的请求,行政复议机关负责法制工作的机构必须积极提供方便条件,不能以场所不够、承办人不在等借口拒绝查阅,也不能随意为查阅人设定查阅范围。但是,《中华人民共和国行政复议法》赋予申请人、第三人查阅权利之余,没有对该权利给予更丰富的界定。比如,行政复议机构只允许申请人、第三人查阅,而不提供复印等服务,是否可行?同时,如果行政复议机构拒绝申请人、第三人查阅,申请人、第三人如何救济,法律也不明确。一般地认为,对行政复议机构拒绝查阅的,申请人、第三人不能直接提起诉讼,只能在对行政复议决定提起诉讼时作为该决定不合法的理由之一。理由是,行政复议机构拒绝查阅的行为不是独立的行政行为。更主要的是,一是防止当事人在行政程序进行期间,利用法律漏洞而动辄提起诉讼,从而阻滞行政程序的进行;二是避免不当增加被告的负担,损害诉讼的公平;三是保证卷宗阅览制度不在事实上被废除[5]

行政复议制度中申请人、第三人查阅答辩及证据材料的权利,实际上就是法理上所称的“卷宗阅览权”的一种。所谓卷宗阅览权,指的是处于特定行政程序中的当事人或利害关系人为主张或维护其法律上利益的必要,有向行政机关申请阅览、抄写、复印或者摄影有关资料或卷宗的权利[6]。卷宗阅览权与政府信息公开请求权,都属于知情权的范畴。但是,卷宗阅览权与政府信息公开请求权有较大区别,是两项不同的制度。有论者认为,它们的主要区别有五点:第一,权利目的不同。政府信息公开请求权以保障知情权为目的,提供信息无须索取者事先证明涉及自身的直接利益或与本人有关联;卷宗阅览权则是保障被处分人的防御权,目的在于使当事人达到“武器平等”,以维护自身权益为必要;第二,权利性质的不同。政府信息公开请求权属于独立实体权,与有无案件无关,卷宗阅览权则是在某个特定程序中享有的附属程序权;第三,权利主体的不同。政府信息公开请求权,任何人都可以提出信息公开申请,而卷宗阅览权则限于程序进行中当事人或者利害关系人;第四,权利存续期间的不同。政府信息公开请求权一般没有时间限制,任何时候都可以提出,而卷宗阅览权只存续于特定行政程序的存续期间,无论程序开始前还是程序终结后,这种权利均不存在;第五,权利救济的不同。政府信息请求权属于独立实体权,行政机关拒绝公开时即属于作出一个行政处分,相对人可以单独对其提起拒绝申请之诉,而卷宗阅览权属于附属程序权,当事人或利害关系人不服的,只能在实体决定不服提起诉讼时一并提出[7]

政府信息公开请求权与卷宗阅览权常常产生竞合。上述案例中的情况就是属于两者的竞合。如何处理呢?最高人民法院2011年7月29日公布并于2011年8月13日开始施行的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(四)项明确规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理:……(四)行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案件材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理。”这一规定实际上明确了政府信息公开请求权与卷宗阅览权竞合时的处理规则,即“特别法优于一般法”的原则,优先适用卷宗阅览权。之所以这样规定,目的在于“在数项制度并存的情况下,一般需要明确各项制度的作用,划清各自功能分担的领域。”[8]当然,适用这一项规则有两个前提:

第一个前提是,法律、法规对行政程序中的卷宗阅览权有规定,则按照法律、法规的规定办理。如果规范某一行政程序的单一法律没有对卷宗阅览作出特别规定,行政相对人或者利害关系人可以依照《政府信息公开条例》行使信息公开请求权。

第二个前提是,仍处于行政程序过程中。卷宗阅览权只存续于特定行政程序的存续期间,无论是程序开始前还是程序终结后,这种权利均不存在。那么,在行政程序之外,无论是申请人还是利害关系人,也不论是否出于卷宗阅览的目的,均可以以普通申请人的身份,依照《政府信息公开条例》的规定,向该行政机关提出政府信息公开申请。

回到案例中,张某在行政复议过程中提出政府信息公开申请,请求省质量技术监督局公开行政复议答辩,这属于卷宗阅览权的范畴。省质量技术监督局告知其按照《行政复议法》的规定办理,是符合规定的。但是,在行政复议案件结束后,张某再以政府信息公开的方式提出申请,此时行政复议程序已经结束,省质量技术监督局则应当依照《政府信息公开条例》的要求予以提供。

当然,对这个问题的看法目前不尽相同。在我国台湾地区,“行政程序法”中的卷宗阅览请求权与“政府资讯公开法”中的信息公开请求权并存,实践中需要厘清两种权利的诉亦是屡见不鲜。台湾《诉愿法》第四十九条规定:“诉愿人、参加人或诉愿代理人得向受理诉愿机关请求阅览、抄录、影印或摄影卷内文书,或预纳费用请求付与缮本、影本或节本。前项之收费标准,由主管院定之。”第五十一条规定:“左列文书,受理诉愿机关应拒绝前二条之请求:一、诉愿决定拟办之文稿。二、诉愿决定之准备或审议文件。三、为第三人正当权益有保密之必要者。四,其他依法律或基于公益,有保密之必要者。”这两条规定类似大陆《行政复议法》第二十三条第二款规定,但比大陆规定更加具体和具操作性。当然,与大陆碰到的情况一样,台湾诉愿过程中也碰到政府信息公开请求权与卷宗阅览请求权竞合的问题。有学者认为,台湾《诉愿法》第四十九条规定的权利属于程序权利,申请人仅限于诉愿人或利害关系人,受理诉愿机关拒绝者,亦仅得于对实体决定声明不服时向高等行政法院一并声明之。当然,该学者认为,对于已办结之诉愿案件,诉愿人请求阅览卷内文书,受理诉愿机关是否准许?法虽无明文规定,惟鉴于阅览卷证之制定,系基于武器平等原则,使诉愿人于进行诉愿程序中得参阅卷内文书之规定,俾能适时提出主张保障其权益,故以案件尚系属受理诉愿机关为原则,一旦诉愿决定书已送达诉愿人,理论上该诉愿人已无请求阅览卷证之实益,况如其提起行政诉讼,还可以向高等行政法院请求阅卷[9]。其并没有从资讯公开的角度对此问题进行讨论。

总之,行政复议卷宗的公开按照时间阶段处理。在行政复议审理过程中,只能有申请人、第三人行使卷宗阅览权,其他人当然包括申请人、第三人不能通过政府信息公开请求权请求公开答辩材料;在行政复议审理结束后,所有人都可以通过政府信息公开请求权请求公开案件材料。





[1] 《中华人民共和国政府信息公开条例读本》,曹康泰主编,人民出版社2007年8月第1版


[2] 《政府信息公开诉讼——理念、方法与案例》,李广宇著,法律出版社2009年5月第1版


[3] 《中华人民共和国行政复议法释义》,曹康泰主编,中国法制出版社1999年5月第1版,第116页。


[4] 同上


[5] 《政府信息公开司法解释读本》,李广宇著,法律出版社2011年8月第1版,第115页。


[6] 同上,


[7] 同上。


[8] 同上。


[9] 《诉愿法释义与实务》,张自强、郭介恒著,2008年7月再版


  评论这张
 
阅读(5)| 评论(0)
推荐

历史上的今天

在LOFTER的更多文章

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017