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日志

 
 

本案行政机关的“调查处理意见”是否属成熟的具体行政行为?  

2016-11-28 07:27:31|  分类: 复议诉讼 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2012年2月15日 

  【案情】  
  原告韦林海与第三人韦六是同胞兄弟,两人因宅基地纠纷发生争议,原告多次要求被告某国土资源局作出处理决定。但被告却迟迟不予处理,原告便申请行政复议。后复议机关作出了复议决定,责令被告对涉案宅基地进行调查处理。被告经向有关单位和个人调查后,于2010年10月20日作出了关于原告反映问题的调查处理意见,并于11月4日送达给原告。该调查处理意见认定:本案原告与第三人争议宅基地是过去的老房屋,原是原告部分居住,分家时也分给了原告,但一直未确权发证。后原告离家外出在外居住多年,原房屋倒塌,经村集体研究后安排给第三人使用。同时,该处理意见认为,村集体有权将集体土地安排给包括第三人在内的本村民使用。原告不服该处理意见,直接诉至法院要求撤销之。
  【分歧】  
  围绕该案被诉行为是否属于成熟的具体行政行为,合议庭存在两种不同的意见:第一种意见认为,我国土地管理法第十六条规定:对土地使用权争议,双方协商不成的,乡级或县级人民政府有权作出处理。被诉行为称为“处理意见”,应仅是经过调查后提出的倾向性意见,还不是最终的处理决定。故被诉行为不是一个成熟的具体行政行为。第二种意见认为,原告的权益已经被被诉行为受到了影响,因此被诉行为属于成熟的具体行政行为。
  【评析】  
  笔者同意第二种意见。
  理由是,认定某一具体行政行为是否成熟,不能单纯以文书的名称来确定,而应当依据一定的标准即“成熟原则”。
  “成熟原则”最早由美国法院的判例确立的一个程序原则,在美国,“成熟”原则的含义是:被指控的行政行为给相对人产生了实际不利的影响并适用于法院审查时才能接受司法审查。目前,成熟原则已在很多国家得到适用。我国行政诉讼虽然没有明确规定“成熟原则”,但最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第(六)项的规定表达了“成熟原则”意思。该项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,主要是指尚处于形成过程之中,还没有最终触及到相对人权利义务的行为。司法实践中,人民法院受理行政案件时也应遵守“成熟原则”。
  那么,法院应该根据什么标准认定案件已经成熟可以接受司法审查了呢?借鉴国内外大多数学者的观点,笔者认为成熟的标准可以从形式和实质两方面把握:
  第一、从形式上,看行政行为的程序是否已走到最后决定阶段,并形成了最后决定。
  在个案中,一般可以具体分析:1、如果行政机关经历正式程序,作出一个肯定性或否定性的决定,并告知行政相对人,则该决定为最后决定;如果行政机关在实施行政行为过程中漏掉一些相关步骤,但作出一个肯定性或否定性决定,并告知行政相对人,则该决定也为最后决定,步骤上的缺失可作为证明最后决定违法的理由而存在;3、行政机关在实施行政行为过程中的预备性的、中间性的和程序性的决定,不属最后决定;4、如果行政相对人申请行政机关领发许可证或执照,或者申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责等,行政机关没有作出明确的拒绝决定,但拖延不办,则自法定期限届满之日起,推定有一个不作为的最后决定存在。
  第二、从实质上,看行政行为是否对相对人产生了实际不利的影响。
  如果某个行政行为还没有发展到对相对人产生实际不利影响,提起行政诉讼就没有实际意义。具体到本案而言,被诉行为的名称虽然为“处理意见”,但从内容上看,其肯定了村集体组织将涉案宅基地安排给本案韦六使用的合法性,即被告某县国土资源局认可了第三人韦六对涉案宅基地的使用权,这样就等于排除了原告韦林海,对涉案宅基地的使用权,显然该行为对原告产生了实际不利的影响,符合行政行为成熟的实质要件。并且,被告经调查等程序后,作出了这样一个认可第三人对涉案宅基地使用权的结论,并向原告送达,形成了最后决定,也符合因此行政行为成熟的形式要件。
  综上所述,笔者认为,本案被诉的“处理意见”是一个成熟的具体行政行为。

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