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内部管理信息和过程性信息能否公开应区别对待  

2016-11-16 07:10:08|  分类: 信息公开 |  标签: |举报 |字号 订阅

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□程 琥(北京市高级人民法院行政审判庭庭长)    


    内部管理信息和过程性信息最先出现在2010年11月国务院办公厅下发的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)中。该《意见》规定,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)所指应公开的政府信息。随着《条例》的实施,关于内部管理信息和过程性信息公开与不公开的争议越来越多,有必要结合实践进一步厘清。 
    内部管理信息和过程性信息公开或不公开的依据 
    《条例》对于行政机关内部管理信息和过程性信息公开或者不公开未作规定。除《意见》将内部管理信息和过程性信息作为一般不属于《条例》所指应公开的政府信息外,一些部门规章和地方政府规章也作出了类似规定。例如, 《人力资源和社会保障部政府信息公开实施办法》第十四条第二款规定:“部属各单位在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息(公开征求意见的规章、文件草案除外),不对外公开。”国家文物局公布的《国家文物局政府信息公开实施办法(试行)》第九条第四款规定,正在调查、讨论、审议、处理过程中的政府信息不予公开。《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三款规定,属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,不作为行政管理依据的,可以不予公开,但应当告知申请人并说明理由;作为行政管理依据的,应当予以公开,并按照本条第一款规定答复处理。第四款规定,属于正在调查、讨论、处理过程中的政府信息,可以不予公开,但应当告知申请人并说明理由。《上海市政府信息公开规定》第十条规定:“除行政机关将文件草案公开征求意见外,属于调查、讨论、处理过程中的政府信息,因其内容不确定,公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的,不得公开。”
    从上述规定来看,对于内部管理信息以及行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,不作为行政管理依据的,可以不予公开;对于过程性信息,则包括正处于调查、讨论、研究、审查、审议、处理过程中的政府信息,可以不予公开。通过上述分析,可以看出,目前关于内部管理信息和过程性信息的公开或不公开并没有明确的统一规定。
    完善内部管理信息和过程性信息公开或不公开制度
    完善内部管理信息和过程性信息公开或不公开制度,必须首先准确理解和把握内部信息和过程性信息的界定。当前,关于如何理解和把握内部管理信息和过程性信息有两种观点:一种观点认为,内部管理信息和过程性信息一般不属于应公开的政府信息。实践中,确实有一些行政机关以内部管理信息和过程性信息不属于应公开的政府信息而作出不予公开告知书。应当说,这种观点对于内部管理信息和过程性信息的理解过于保守,事实上把内部管理信息和过程性信息完全排除在政府信息之外。另一种观点认为,内部管理信息和过程性信息一般不属于《条例》所指应公开的政府信息,但在特定情形下属于可以公开的政府信息。我们认为,在理解和把握内部管理信息和过程性信息时,既不能过于宽泛,也不能过于狭隘,而应该符合《条例》的立法精神和目的。
    关于内部管理信息是否属于应公开的政府信息,关键在于其是否属于《条例》第二条所指的行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。换言之,行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为是否存在一致或者交叉,如果是一致的,内部管理信息应该属于应公开的政府信息;如果存在交叉,那么交叉部分的内部管理信息应该属于应公开的政府信息;如果既不一致也不交叉的内部管理信息,一般不属于应公开的政府信息。实践中,多数内部管理信息属于最后一种情况,这类信息只对行政机关内部的工作人员产生影响,与公共利益无关,比如行政机关内部奖惩、关于午餐时间的规定等,因此不予公开。当然,一旦内部管理信息与公共利益有关,对行政相对人的合法权益产生实际影响,就应当公开。对于内部管理信息中的行文信息,比如行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,如果作为行政管理依据的,则应当予以公开。
    关于过程性信息是否属于应公开的政府信息,必须对过程性信息进行类型化分析。一般而言,过程性信息只是反映了行政机关正在调查、讨论、研究或者审查等行为过程中某一环节的情况,其信息是未成熟的、不确定的,一般不予公开,但行为过程结束后则应当公开。当然,对于过程性信息也不能一概排斥公开。对于过程性信息中的意见信息,人们往往担心一旦公开可能影响充分发表意见,故对于意见信息不予公开;对于事实信息,由于事实是客观存在的,一般不会再发生新的变化,故可以公开;而对于行为信息,只要属于与履行职责有关的就要公开。
    总之,完善内部管理信息和过程性信息公开或不公开制度应注意把握三点:一是内部管理信息和过程性信息一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。内部管理信息不公开的理由在于其是行政机关处理内部管理事务产生的信息,不对外产生法律效力。这类信息量大,公开成本高。过程性信息不公开的理由在于其尚不成熟、不确定,一旦公开可能影响充分发表意见,影响社会公平和稳定。因此,对于申请人申请公开的政府信息,如果属于内部管理信息或者过程性信息,可以不予提供。二是内部管理信息和过程性信息并非一概排除公开,一旦符合行政机关在履行职责过程中制作、获取的以一定形式记录、保存的信息特征,或涉及公民、法人或者其他组织的切身利益,需要社会公众广泛知晓或者参与的,应该公开。三是区分情况,分别处理。对于过程性信息中的事实信息应当公开;在过程结束后,过程性信息应该公开;事实信息与意见信息混合时,可以区别公开。

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