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日志

 
 

试述行政诉讼法中的成熟性原则  

2016-11-28 07:28:11|  分类: 复议诉讼 |  标签: |举报 |字号 订阅

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九江县人民法院余深  2011-11-08 

    成熟性原则是美国行政诉讼法上的一个原则,起源于美国的司法判例。所谓成熟性原则,是指某一行政行为必须发展到适宜由法院处理的阶段,即已经达到成熟的程序,才能允许进行司法审查。
    成熟的标准是成熟性原则的核心问题。即使是在最早确立成熟性原则的美国,其标准也有明显的不确定性,处于不断的发展变化之中。在二十世纪六十年代以前,成熟的标准是简单的形式主义。当时的美国法院认为,否定性的决定和非正式程序的决定不成熟,对于这种行政行为,当事人不能够提起司法审查。自二十世纪六十年代以后,成熟性原则的标准逐步放宽。美国《联邦行政程序法》第704条规定:“法律规定可以接受司法审查的行政行为和没有其他适当救济的行政机关的最终行为,应当接受司法审查。预备的、中间性的或者程序性的行政行为或者裁决,不能接受审查,应在审查行政机关的最终行为时一起接受司法审查。”从这一规定可以看出,司法机关应该以行政机关的最后决定作为司法审查成熟的标准,现在的美国法院也是普遍倾向于采取实用主义的观点来判断行政机关的决定是否为最后决定。对此,可以从几个方面把握成熟性原则的标准。

    一、判断成熟性的标准应该看行政行为是否对行政相对人产生了实际的不利的影响。

    这个标准应该是一个实质标准。之所以将这个标准看作是实质标准,是因为行政诉讼的一个重要目的就是避免不适当的行政行为对行政相对人的权益产生损害。如果某一行政行为没有发展到对行政相对人产生实际的不利影响的程度,就没有提起行政诉讼的必要。美国的《联邦行政程序法》规定,任何人由于行政行为而受到不法侵害,或者受到某种其他法律意义在内的不利影响或者侵害,有权对该行政行为申请提起司法审查。我国《行政诉讼法》第二条也规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。在《行政诉讼法》的第十一条又通过列举的方式规定哪些具体行政行为侵犯公民的合法权益可以提起诉讼。所谓的具体行政行为侵犯其合法权益,也就是指行政行为对行政相对人产生了实际的不利的影响。如果具体的行政行为没有对相对人的权益产生实际的不利的影响,则意味着行政相对人与该具体行政行为没有利害关系,行政相对人也就不能提起行政诉讼。

    二、判断成熟性的标准还要看行政行为是否形成了最后的决定。

    在实践中,行政机关实施一个行为时要经过一系列的程序和步骤,在这些必要的程序和步骤进行完毕之前,司法机关是不宜介入的,否则就会打乱行政机关的正常程序。不过,由于行政机关决策和决定的程序非常复杂,方式也比较多,这就对判断某一个行政行为是否为最后决定带来了困难。在实践中,这个指导性的原则就是:如果法院的司法审查可能会打乱行政行为正常发展的程序,此时就视为行政机关还没有做出最后决定。例如,行政机关预备性的决定、程序性的决定以及中间性的决定,这些都不是最后决定。当然,仅有这个指导性的原则还是不够的,对于具体的案件还要做具体的分析。①预备性的、程序性的决定不属于最后决定。如果这种中间性的决定违法,应该等到行政机关的最后决定作出之后,与最后决定一起提起司法审查。②在当事人申请颁发许可证或者营业执照,或者申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关没有给出答复或者办理,则自法定期限届满之日起,推定最后决定已经做出,行政相对人可以针对该行为提起行政诉讼。对于此处的“法定期限”,如果单行法律、法规有规定的,则从其规定;没有规定的,则按照《行政诉讼法》的解释所规定的六十日为准。(情况紧急的例外)③即使行政机关经过简单的程序做出决定并马上开始实施,这些也可以视为最后决定。④如果行政行为在实施过程中漏掉一些相关步骤,但是最后还是做出了肯定性或否定性的决定,那么此决定也是最后的决定。虽然其中间步骤违法,但是步骤上的缺失也可以作为最后决定违法的理由而存在。⑤对于否定的行为或者非正式的程序的决定能否接受司法审查,这需要具体判断。其实,肯定或者否定的决定都只是一种形式,行政机关的决定无论采取肯定的形式还是采取否定的形式,只要是最后的决定且对当事人产生不利的影响,都可以提起司法审查。

    三、推迟审查对当事人造成困难

    推迟审查对当事人造成困难是一个重要的标准。这一标准作为判断行政行为是否成熟的标准之一,这一标准中的“困难”是指这种困难必须是直接的、即时的、影响当事人生活的困难。同时,困难不仅包括财产的直接损失,而且也包括遵守行政决定必须立即的资金投入在内。其他的比如社会地位的损失、环境的破坏等,只要具有直接性和即时性,都可以认为是一种困难。推迟审查对当事人造成困难之所以作为成熟原则的一个标准,是因为行政相对人事实上受到损害。如果行政相对人事实上没有受到不利的影响,则不具备起诉的资格。

不过,当代司法审查的发展,对成熟原则的标准,要求越来越低。这个发展的趋势有利于降低法院的门槛,减少当事人向法院申诉的限制。尽管行政行为成熟性的标准日益受到挑战,并且随着社会的发展,成熟性原则的标准也在逐步改变,但是该原则在司法实践中仍然发挥着重要的作用。各国法院在审查行政行为时都对该原则给予了相当的考虑。在我国,尽管现行法律没有对该原则作出明确的规定,然而在实践中该原则往往也是作为行政行为可诉性的标准。实践证明,在我国行政诉讼中确立成熟性原则具有重要的意义。

   (1)确立该原则与我国法院行政诉讼承受能力与司法水平状况相适应。

近几年以来,我国行政诉讼呈现急剧上升的趋势,很多法院,特别是基层法院审判人员、工作人员配备不足,工作压力比较大,一定程度上已经超出了法院有效工作的承受能力。另一方面,行政诉讼专业性比较强,法院工作人员的知识水平和素质都需要进一步的提升才能够满足审判的需要。成熟性原则的确立,使针对行政行为的起诉限定在一定的范围,这与我国法院行政诉讼的承受能力和司法水平相适应。

   (2)确立该原则能够保障行政机关正常地开展工作,有效地履行行政职能,维护公共利益。

    鉴于行政机关在社会管理中无法替代的地位,其对于自己职权范围内的事项具有独立作出管辖和处理决定的权力。司法权有必要对行政权进行监督,但是这种监督只能以不干涉行政机关履行独立实施社会管理的职责为前提,因此只能是事后监督。如果行政机关实施行政行为的程序还没有全部结束,行政机关的最后决定还没有形成,此时法院过早地介入行政行为的实施过程,就会妨碍行政机关正常行使履行社会管理的职责,影响行政管理目标的实现,无法更好地维护社会秩序和公共利益,最终也会损害群众的合法权益。另外,行政行为本身是一个复杂的过程,有些具有很强的专业性、技术性,在我国目前的司法水平状况下,如果法院可以在任何时候根据行政相对人的起诉对行政行为进行司法审查,可能会打乱行政程序,不利于行政机关行政职能的正常、有效行使。

   (3)确立该原则有利于保障法院正确有效地审理行政案件,有效地裁决纠纷,节约司法资源。

    对于行政机关与行政当事人来说,在行政程序最终结束之前,他们的争议还具有不确定性,此时如果法院介入这些中间性、程序性的行为,将会导致司法审查工作无从着手,有时候难以查证行政行为的合法性。另外,这些中间性、程序性的行为可能被最后的决定所吸收,法院完全可以通过审查最后决定来救济行政相对人在行政程序中所受到的损害。法院过早介入对这些行为的司法审查,可能造成司法资源的浪费。

   (4)确立该原则有利于彻底解决纠纷,节约当事人的诉讼成本,保护当事人的合法权益。

    从广义上来讲,行政相对人的诉讼成本也是司法成本的一部分。法院过早介入一些中间性、程序性的行为,有的时候不但达不到“案了事了”的效果,反而会造成行政相对人的多次起诉,既浪费了法院的司法资源,又增加了行政相对人的诉讼支出,从另一个角度来讲,也是对当事人权益的一种损害。所以,成熟性原则的确立有利于彻底解决纠纷,节约当事人的诉讼成本,保护当事人的合法权益。

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