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申请执行前的催告程序应何时进行  

2016-11-02 07:14:11|  分类: 法官说法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:蔡桂华    


 201211 起施行的《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)是继行政处罚法、行政复议法、行政许可法等之后又一部规范行政行为的重要法律,该法增设了催告程序,该法第五十四条对行政机关申请法院强制执行前的催告程序作出了明确规定,将催告程序确定为行政机关申请法院强制执行的前置程序,未经催告,不得向人民法院申请强制执行。  

所谓催告程序,是指义务人逾期不履行生效行政决定所确定的义务时,行政机关通知义务人在一定期限内自觉履行义务,并告知相对人不履行义务时将产生的对其不利后果和强制执行方式的程序,其目的是使行政相对人明悉强制执行的可能性,督促其履行义务,是对相对人的再一次说服教育,是《行政强制法》“教育与强制相结合”这一基本原则的具体体现。如果能在行政机关申请法院强制执行之前,通过催告中的教育和告诫使行政相对人认识到自己的行为违法,从而自觉主动地履行义务,即节约了司法成本,还缓解了因强制执行而带来的对抗,促进了社会和谐,对行政相对人而言,也有利于控制损失的扩大,避免因强制执行而增加费用和负担,可谓是一举多得。  

由于《行政强制法》对行政机关申请法院强制执行前的催告程序仅作了原则性的规定,对催告程序应在何时启动、催告通知书应在什么时段发出并未作出明确规定,所以在《行政强制法》施行以后,实践中,行政机关乃至法院内部对此存在不同理解,产生分歧。  

一种观点认为,在行政决定送达以后,行政机关既可以在法定的行政复议或起诉期限未届满之前实施催告,也可以在期限届满之后实施催告,向行政相对人送达催告通知书。理由是:
  1、根据《行政强制法》第五十四条的规定,行政机关的催告程序应在申请人民法院强制执行前完成,并没有要求必须在行政相对人的复议期限和起诉期限届满后才能催告。可见,只要在行政决定确定的履行期限届满后,行政相对人仍未履行义务的,行政机关就可以进行催告。也就是说,行政机关的催告程序无论何时进行,只要满足在申请强制执行前即符合法律规定,法院只需审查行政机关在申请强制执行前是否履行了催告义务即可,而无需对催告程序的具体时间节点进行审查。
  2、如确定催告程序只有在行政相对人的复议期限或起诉期届满后才能启动,将导致行政机关申请法院强制执行的时间推迟,不利于提高行政执法的效率。  

另一种观点认为,催告程序应在法定的行政复议或起诉期限届满后、三个月的申请执行期限届满前的十日内进行。理由是:
  1、在法定的行政复议和起诉期限尚未届满前,行政决定的效力尚处于不确定状态,行政相对人依法享有的行政救济权利和司法救济权利尚未行使,这两种权利救济途径行使后的结果是否支持行政决定亦不能确定,在这种情况下进行催告,向行政相对人送达催告通知书,虽然是在行政机关申请法院强制执行前,但如果两种权利救济的结果撤销或改变了行政决定,催告程序的启动不但没有任何法律意义和实际意义,还有剥夺行政相对人的行政救济权利和司法救济权利之嫌。
  2、《行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”该条明确规定了行政机关应当在行政相对人行使行政复议权利和司法救济权利期限届满之日起的三个月内申请法院强制执行。强制执行的目的是确保行政决定的内容得以实现,当事人自动履行义务体现当事人对行政决定效力的尊重,可以节省强制执行的社会公共成本投入。从保护当事人合法权益的角度出发,尽量促使当事人自觉履行义务,能够不使用强制手段就不使用强制手段,即使是行政相对人超过法定期限既不申请复议、不提起诉讼,也不履行行政决定时,行政机关也不能直接申请法院强制执行,在申请强制执行之前还需要再给予行政相对人一次自己履行行政决定的机会,这就是法律规定催告程序的目的之所在。由此可以看出,催告程序应当在行政相对人的行政救济权利和司法救济权利期限届满之后才能启动。
  3、《行政强制法》第五十四条规定:“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”该条明确规定催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关才能申请法院强制执行,也就是说,催告书送达后行政机关还不能立即申请法院强制执行,必须在留给行政相对人自动履行的十日期限届满后才能申请法院强制执行,所以行政机关最迟应在法定的三个月申请执行期限届满的十日前送达催告书,否则待给予行政相对人的自动履行期限届满,行政机关的申请执行期限也已超过,法院将不受理执行申请。  

笔者认为,第二种观点既保护了行政相对人行政救济权利和司法救济权利的行使,又确保了行政机关的催告程序符合法律规定,更符合《行政强制法》监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益的立法目的。笔者赞同第二种意见。  

应当注意的是,行政机关的催告行为应列入法院司法审查的范围,法院在审查行政非诉执行案件时,应当将行政机关的催告书及相应的送达回证作为具体行政行为是否符合法定程序的证据材料进行审查。如催告程序在行政相对人的申请复议期限或起诉期限届满前实施的,应根据《行政强制法》第五十八条第一款第(三)项的规定,认定具体行政行为存在“其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形,裁定不准予执行。  

(作者单位:云南省宾川县人民法院)

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