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对食品企业无证生产的辨析  

2014-09-13 06:35:24|  分类: 食品安全 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        国家从法律层面规定了对食品生产经营实行许可制度,对于未取得许可从事食品生产的企业,质监部门应当按照职权予以查处。但是,如何认定无证生产,哪些情况又与无证生产相似但又有区别?这是在行政执法中必须考量的。

    《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第二十九条规定:“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务,应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可……”第八十四条规定:违反上述规定,未经许可从事食品生产经营活动的,由有关主管部门按照各自职责分工,给予相应行政处罚。国家从法律层面规定了对食品生产经营实行许可制度,对于未取得许可从事食品生产的企业,质监部门应当按照相关法规予以查处。但是,如何认定无证生产,哪些情况又与无证生产相似但又有区别?这是在行政执法中必须考量的。本文基于现有规定,对无证生产的范畴及认定的方法进行辨析,望同行与专家们不吝赐教。

    初始无证

    所谓初始无证,是指从未取得过同类或类似食品的生产许可而从事食品生产活动的行为,亦即《食品安全法》第二十九条和第八十四条规定的行为。比如:某企业从未取得调味品的生产许可而生产酱油的行为就属于初始无证的情形。同样的规定体现在《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》)第三条第四款、第四十五条、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》(以下简称79号令)第二十一条、第七十九条等的规定中。

    超期生产

    超期生产是指按《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)第二十条第三款规定(食品生产许可的有效期为三年),并以此规定认定的从有证到无证的生产行为。这在《食品安全法》施行前实施的79号令第三十四条、第七十九条第(二)项都有相同的规定。在执法实践中,有种看法认为超期生产的情况也属于《食品安全法》第八十四条规定的无证生产情形。笔者以为,对上述超期生产的情形应当予以区别对待。

    1.决定授予食品生产许可属于具体行政行为,具体行政行为的终止应当具有法定条件。《食品安全法》中规定食品生产许可应当按照《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的规定进行审查与准予许可。《行政许可法》第五十条对被许可人申请延续许可作出了规定;同时,该法第七十条也规定了行政许可有效期满未延续的,行政机关应当依法办理注销手续。按照一般许可的注销规定,比如《工业产品生产许可证注销程序管理规定》(以下简称93号令)第十五条(办理注销)、第十八条(公告注销)、第二十一条(无证查处)的规定,行政许可只有经注销程序并经公告注销才符合具体行政行为的终止条件。在行政程序法治化日益进步的时代,具体行政行为的终止应当严格按照法定程序进行。所以,当许可依法终止后企业仍进行生产的,才可按无证查处。

    2.食品生产许可有效期满后,部分企业由于主客观原因没有按照规定于有效期满6个月前提出换证申请,并继续生产的,宜依照79号令第七十九条第(二)项予以处罚;而不宜按照《食品安全法》中无证生产的规定予以处罚。原因在于:按照行政程序法治化的要求,只有经注销及公告的生产许可行为才是法律意义上的终止;许可证有效期满并不等同于不再符合许可条件。因此,有必要及时修改相关规定,将其作为单独的违法类型。

    超范围生产

    超范围生产,简单地讲就是企业虽然取得甲种食品的生产许可,但生产了乙种食品。然而,超范围生产的情况却远比一般意义上的理解要复杂得多。食品生产许可证上都应当注明产品名称、申证单元及产品品种,如:饮料[瓶(桶)装饮用水类(饮用天然矿泉水、饮用纯净水、其他饮用水)]。这里“饮料”即产品名称;“瓶(桶)装饮用水”即申证单元;“饮用天然矿泉水、饮用纯净水、其他饮用水”即产品品种。如果某企业取得了饮料[瓶(桶)装饮用水]类的生产许可而生产超出其申证单元的食品,如方便面、碳酸饮料类的食品,即属于超范围生产,宜按照《食品安全法》关于无证生产的规定进行处罚。对超出产品名称、申证单元范围内的生产行为很好认定,主要原因在于不同产品申证单元的基本生产流程及关键控制环节、必备的生产资源、产品相关标准、原辅料的相关要求、必备的出场检验设备、检验项目等都有所不同。

    但是,对超出产品品种范围的生产一律均以无证生产查处,似乎有些不妥。第一,对同一申证单元内的不同种类的产品的基本生产流程及关键控制环节、必备的生产资源等一般具有相似性或相关性。第二,基于上述相似性和相关性,对企业的生产行为以等同于初始无证的情况按无证处罚未免有失妥当,不符合不同情况不同处理的法律精神。第三,按无证查处不利于鼓励企业扩大生产经营。对此,我们建议在修改相关规章时予以分别规定。

    企业获证后名称变更

    获证企业名称变更的有关规定体现在79号令第四十四条、第八十条第二款等的规定中。企业名称的变更属于许可授予时形式条件的变化,一般不影响食品的质量安全,但基于对消费者知情权的保护和国家对食品生产安全的监管制度要求,许可应当做到形式与实质的一致。因此,企业获证后名称变更继续生产的应当属于广义上的无证生产,即生产行为与许可行为形式上的不符合性。当然,此种违法行为的危害性较轻,法规及规章对该行为的处罚也比较合适(详见79号令第八十条第二款),自无适用《食品安全法》的必要。

    获证企业生产条件变更

    获证企业生产条件的变更是对申请许可时实质条件的变更,极易引起食品安全的不可控性,这种变更如果未经许可即生产也属于广义上的无证生产。因此,79号令第三十五条第二款对此作了规定,主要内容是:“企业的生产条件、检验手段、技术或者工艺发生变化的,企业应当在变化后20日内提出申请。省级或者市(地)级质量技术监督部门应当按照食品生产许可审查通则和审查细则的规定重新组织现场核查和产品检验。”处罚规定是79号令第八十条第一款。

    与此相联系的是79号令第十条:“食品生产加工企业必须具备和持续满足保证产品质量安全的环境条件和相应的卫生要求”,及第八十九条的规定。企业生产条件、检验手段等的变化与食品生产企业不能持续保持应当具备的环境条件、卫生要求等存在何种区别与联系?实践中,对这两种情形如何认定是关键。

    第一,认定的主体不同。前一种情形的认定主体应当是审查发证部门;后一种情形应当是县级以上质监部门(日常监管主体)。

    第二,基于认定主体的不一致,对违法事实所能利用证据证明的标准应当不同。前者主要对企业的生产条件、检验手段、技术或者工艺发生变化的事实及未按规定重新申请审查手续的事实予以证明,并且对“变化事实”的证明主要参考对象是取得许可时该企业的条件、要求。后者主要对企业“不能持续保持”的事实予以证明,并且对“不能持续保持”的事实的证明主要参考对象宜按照审查细则规定的一般情况核实。因此,后者的证明要求应当稍低。

    第三,对法律责任的规定明显不同。前者是“责令停止生产销售,没收违法销售的产品,并限期办理相关手续;逾期仍未办理的,处违法生产销售产品货值金额3倍以下罚款;有违法所得的,没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。后者是“责令限期改正,处以5千元以下的罚款;逾期不改正的,建议有关部门撤销相关行政许可,取得食品生产许可证的企业撤销食品生产许可”。

    显而易见的是,79号令对生产条件等发生变化的违法行为没有规定撤销生产许可的行政处罚,这在理论上极易引起对同一主体重复处罚的可能,在实践中(当前的食品生产监管体制下)也不利于实现监管主体对食品生产企业的有效制约。对此,宜结合《食品安全法实施条例》第二十一条的规定来指导实践。首先,明确生产经营条件发生变化的含义。根据《食品安全法》第三十一条的规定,生产经营条件应当是指《食品安全法》第二十七条第(一)至(四)项的规定以及有关法律、规范和各类食品生产许可审查细则对生产条件的特殊要求。其次,因生产经营条件发生变化,导致不符合生产经营要求的,应当责令改正。应当说,生产经营条件变化并不必然导致不符合生产经营要求,县级以上质监部门(日查监督检查主体)应当采用上述较低的证明标准予以认定。再次,不再符合生产经营许可条件的,应当依法撤销许可。根据《行政许可法》的规定,撤销许可应当由作出许可决定的行政机关或者其上级机关决定。并且,不符合生产经营要求的也不必然导致不符合生产经营许可条件,这里主要是对许可条件依据较高的证明标准进行认定。

    无QS标识

    实施生产许可证管理的食品,食品标识应当标注食品生产许可证编号及QS标识。预包装食品其标识未标注生产许可证编号及标志的,《食品标识管理规定》、79号令的处罚规定都是一致的,即“责令限期改正;逾期未改正的,处违法生产、销售产品货值金额30%以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,吊销生产许可证”。食品标识违法行为一般都属于轻微的违法,是许可证条件的形式不符合性,因而也属于广义上的无证。其实,在早期的执法中,就将这种情形拟定为无证,如1989年9月30日国家技术监督局、财政部技监局管发【1989】367号发布的《查处无生产许可证产品的实施细则》第三条就规定:“取得生产许可证的产品未在产品、包装和说明书上表明生产许可证的标记、编号、出厂日期的,视为无证产品,也要予以查处”。随着国家经济的发展和对行政执法认识水平的提高, 79号令等行政法规、规章将标识的违法逐步定性为轻微违法,因而区别于初始无证。

    (作者单位:江苏省无锡市质量技术监督局城区分局)

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