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派出所在行政诉讼中的被告资格认定  

2014-09-11 07:03:25|  分类: 法官说法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    派出所作为公安机关的派出机构,其能否作为行政诉讼的被告以及何种情况下才能成为行政诉讼的被告,在司法实践中存有一定争论。笔者就此进行分析,厘清派出所在行政诉讼中的被告资格认定问题,以期对此类案件的司法处理提供借鉴。

    一、派出所的性质

    派出所是市、县(区)公安局管理治安工作派出机构,是公安机关的基层组织。其任务是管理辖区的社会治安,维护公共秩序,预防和制止违法犯罪行为和治安灾害事故的发生,保护公共财产,保障公民合法权益。职责是对辖区内的各地段实行治安管理,协助大中型单位搞好保卫工作,开展以治保会为主体的多层次的群防工作,管理户口和居民身份证,协助侦破辖区内的刑事案件。它的权限是治安行政管理权,治安管理处罚权,治安案件和一般刑事案件调查权等。  

    所谓派出机构是指省、自治区、直辖市和各级市人民政府的职能部门根据需要所设置的从事某种专门职能的机构。派出机构分为两类,一类具有行政主体资格,如公安分局;一类不具有行政主体资格,如派出所。

    二、派出所在行政诉讼中的被告资格认定标准

    要分析派出所在行政诉讼中的被告资格问题,首先要确认派出机构在行政诉讼中的定位。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定,派出机构能否成为被告,取决于是否有法律、法规、规章授权,有法律、法规、规章授权的,具有被告资格,否则一律视为委托,则不具备被告资格。

    因此,派出所在行政诉讼中能否成为被告,也是以是否有法律、法规、规章授权作为区分标准的。如果法律、法规、规章对派出所有一定的授权,则派出所就取得了诉讼主体的地位,无论它作出的行政行为是否超越了授权范围,它仍然是该行政行为的法律上的主体和法律后果的承担者。但是,如果法律、法规、规章没有给派出所授权,无论该派出所事实上是否以自己名义作出行政行为,它在法律上仍然不是该行政行为的主体和责任人,即不能以该派出所为被告,而应以派出所所属行政机关即公安机关为被告。

    三、派出所在行政诉讼中被告资格认定的几种情形

    1.有授权即有被告资格。治安管理处罚法第九十一条规定:“警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定。”即派出所在警告和五百元以下罚款的范围内取得了行政主体的资格,能以自己的名义作出具体行政行为并由自己负责。从本条的规定可以看出,如果派出所做出警告和五百元以下罚款决定,则派出所在行政诉讼中具备被告资格。

    2.超越授权仍有被告资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第三款规定:“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”例如派出所处以五百元以上的罚款,则派出所还是可以在行政诉讼中具备被告资格。从本条的规定中可以看出,如果派出所具体行政行为超越授权范围,则派出所在行政诉讼中仍具备被告资格。

    3.无授权则无被告资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定:“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告”,例如派出所没有实施行政拘留的权力,但它对公民实施了拘留,在这种情况下,派出所没有资格成为被告。从本条的规定可以看出,如果派出所实施“警告和五百元以下罚款”以外的行政处罚时,则派出所在行政诉讼中不具备被告资格,设立它的公安机关为被告。

    4.超越授权和无授权同时存在时,也无被告资格。假设派出所既对公民实施了拘留,又处以五百元以上的罚款,此时的被告应当是谁?按照行政诉讼法司法解释第二十条第二款的规定,派出所无拘留权实施拘留,被告应当是县级公安机关;按照该解释第二十条第三款的规定,派出所超出授权范围,其本身可以作为被告。那么在此情况下,究竟该确定谁为被告呢?笔者认为,如果上述两种情况同时发生,应将县级公安机关列为被告。原因有三:其一,根据该解释第二十条第二款的规定,县级公安机关应当对派出所的拘留行为负责,成为被告;其二,派出所是县级公安机关的派出机构,本身没有执法主体资格,其行为产生的后果最终由公安机关来承担。因此,即县级公安机关可以成为被告;其三,派出所是公安机关的派出机构,公安机关对派出所进行监督,派出所对其负责,则将公安机关列为被告有利于追究责任。

    综上,派出所作为公安机关的基层组织和派出机构,其工作涉及人民群众生产、工作、生活的各个环节,与人民群众切身利益息息相关,其在行政诉讼中的被告资格认定,直接关系到受具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织能否顺利地行使诉权并及时有效的获得相关救济。因此人民法院在审理此类案件时,要坚持法律原则和相关规定,从派出所的具体行政行为是否有法律、法规、规章授权这方面来仔细考察认定。

    王惠梅(作者单位:江西省修水县人民法院)

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